El desarrollo federal

Federal

*) Por Karim Alume.

La necesidad de articulación conjunta del desarrollo y la reforma del Estado

Bajo la firme convicción de que una tarea política que pretenda ser revolucionaria plantea siempre, como requisito previo, un conocimiento crítico y científico de la realidad cuyo cambio se fija como meta, es que planteamos que si el problema de la Argentina es el subdesarrollo que hay que revertir, lo primero que tenemos que diagnosticar es como está compuesto.

Un claro rasgo de los Estados subdesarrollados es la deficiente gestión pública. Es por ello que debe analizarse el cómo y el porqué de ella.

¿Es posible lograr el desarrollo de un país integrado por estados subnacionales ineficientes? Creemos que no. Es necesaria una reforma del estado que prepare al conjunto para afrontar los desafíos del desarrollo.

Si bien el presente análisis se refiere específicamente a las provincias, consideramos que en muchos casos el diagnóstico del Estado Nacional es similar o peor.

Sabiendo que el desarrollo no se importa sino que se construye desde adentro, hoy en día las cadenas que ahogan nuestra autodeterminación económica y social son en su gran mayoría internas.

¿El desarrollo económico, la capitalización de la industria producirán una cura estructural del país que no cuenta con un estado eficiente? ¿O las cuentas se irán desbalanceando al ritmo del crecimiento económico?

Ya en 1962 Frondizi planteaba que el gobierno debe convertir al Estado y a su administración en un factor dinámico de la actividad económica, en lugar de ser un factor paralizante e improductivo caracterizado por la ineficiencia en su administración, ya que la administración pública es sólo un instrumento de la actividad del Estado a favor de la comunidad, si ese instrumento es ineficaz, el Estado no puede cumplir cabalmente su función.

Cuando hablamos de reforma de estado no lo hacemos bajo las doctrinas negativas que han empapado este concepto durante años, sino bajo la influencia de un pensamiento estadista como lo es el desarrollismo, y recordando a Don Frigerio cuando al hablar de estabilización hacía siempre mención a los costos sociales y a lo que un concepto equivocado del término podía significar. De esta manera debemos interpretar a la reforma del estado como un proceso estadista positivo de transformación del sistema de gestión pública.

¿Puede llevarse a cabo la histórica propuesta del desarrollismo de lograr la integración geo económica nacional en un esquema de provincias deficitarias y mal administradas?

La historia económica argentina tiene una dinámica a largo plazo que está caracterizada por la inflación, problemas en la balanza comercial, déficit fiscal, contracción de la actividad y caída del empleo. Espasmos de fuertes crecimientos, acompañados por exacerbadas contracciones que se sustentan en recurrentes crisis fiscales y serios problemas estructurales, historia que se repite indefectiblemente en nuestro país y que algunos autores han denominado como “ciclo de ilusión y desencanto”.

Para salir de esta situación no sólo será necesario lograr una estabilidad macroeconómica, sino también realizar profundas reformas estructurales a nivel nacional y subnacional.

¿Cómo ocuparse de los problemas de cada provincia sin conceptuarlos dentro del cuadro nacional, siendo que la promoción del desarrollo nacional debe ser llevada a cabo en todos los planos del país?

¿Cuál es el diagnóstico de los estados subnacionales junto al cual enfrentamos esta realidad recurrente en la historia de nuestro país?

Encontramos al conjunto de provincias –salvo contadas excepciones- con profundos problemas en materia del tamaño del sector público, financiamiento del gasto público y mercado laboral.

Provincias en donde no existe la administración presupuestaria, donde el presupuesto público no es utilizado como instrumento de fijación de políticas y asignación de recursos, donde sólo se elabora una compleja asignación de gastos y recursos, donde los sistemas de registro no generan información oportuna y confiable sobre la gestión.

Se observa una clara tendencia creciente de la injerencia estatal en las economías del interior, con un mayor gasto público, una mayor presión impositiva para frenar un nivel de egresos que no se detiene, un deterioro del resultado financiero, una mayor participación del empleo público provincial dentro de la población ocupada (entre 2003 y 2013 creció un 50%) y una importancia creciente del salario medio del sector público en relación al ingreso por individuo.

Los estados subnacionales a través de más gasto, más impuestos y más empleo público han extraído recursos del sector privado y aumentado gastos corrientes en desmedro de los gastos de capital, sin que esto se traduzca en una reducción de la pobreza o mejora en la calidad de vida de la población.

A muchos de los estados provinciales les cabe aquello que decía Frondizi, ya que es más fácil hacer demagogia, repartir lo que no tienen, seguir endeudando a las provincias ya que los gobiernos que no hacen transformaciones pensando en el futuro no provocan resistencias ni merecen que se los critique, siendo que eludir los problemas de fondo permite su agravamiento acelerado como viene ocurriendo gobierno tras gobierno de cuantos colores políticos haya dado nuestro país.

A ello se le suma que el esquema de solidaridad que pregonaron los padres del federalismo argentino se ha convertido en un esquema contradictorio en donde quienes peor gestionan – mayores recursos reciben sin requerirseles políticas de transformación de su forma de gestionar. Ejemplo de ello es el Decreto Nº 660/10 que crea el Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas, el que tiene por objeto reducir las deudas de las provincias sin exigir cambio alguno en materia de gestión pública.

Las fuertes disparidades entre las provincias marcan la necesidad de políticas públicas que busquen mejoras sustanciales en el modo de gestionar y correcciones en los desbalances provinciales. Es decir cambiar la estructura que impide el crecimiento provincial y por ende el de la Nación.

¿Estamos dispuestos como conjunto de provincias que integran una nación a plantear políticas estadistas a mediano y largo plazo que permitan combatir el diagnóstico? Todo ello en un país donde el cortoplacismo es una constante y la próxima elección condiciona los desafíos estadistas que requiere el desarrollo.

Cada una de los diagnósticos que podemos analizar sobre las realidades planteadas nos permiten coincidir en que para lograr el desarrollo y con ello un mayor bienestar económico y social es necesario realizar un diagnóstico preciso de las realidades de cada uno de los estados subnacionales, formularse y ejecutarse políticas públicas a corto, mediano y largo plazo que tengan como protagonista una gestión estatal eficiente, disciplinada, transparente y con prioridades definidas con criterio estadista, de tal manera que el accionar del estado promueva el desarrollo en lugar de obstaculizarlo.

Cada una de las provincias debe plantear una profunda reforma del estado en busca de mayor eficiencia, con el fin de: mejorar el registro y control de la administración; profundizar el conocimiento y control de la gestión presupuestaria así como sus resultados operativos, económicos y financieros; comprometerse a reestablecer los equilibrios fiscales, mejorar la operación y calidad de los sistemas de pensamiento, ejecución y control; disminuir/eliminar el déficit de los presupuestos provinciales para mejorar la prestación de los servicios públicos; impulsar reformas sobre procesos, tecnologías, valores y funcionamiento interno del aparato administrativo del estado.

Todo ello acompañado por acciones concretas de austeridad en las finanzas públicas; reformular el sector público provincial; contener del gasto corriente y otorgar prioridad de la inversión pública implementando planes de obra pública que mejoren la infraestructura económica y social; fortalecer obras sobre recursos estratégicos para el desarrollo; instrumentar la emergencia económica de los estados provinciales bajo conceptos reales y compromisos concretos; no realizar una reducción de la planta de empleados públicos, sino congelar la estructura de la administración bajo un compromiso que trascienda las diferentes gestiones de gobierno, generando a su vez las condiciones para que el empleo en el sector privado tenga mejores oportunidades y condiciones que el sector público; generar un sistema de administración de los inmuebles del estado que permita desprenderse de aquellos que no son necesarios; en aquellas provincias que conservaron sus cajas previsionales lograr una transformación que permita otorgarle al sistema transparencia y sustentabilidad en el tiempo; reformar el sistema de control y administración de aquellas empresas que aún continúen en manos del estado permitiéndoles lograr sustentabilidad y eficiencia; mejorar los circuitos financieros y la administración tributaria, logrando una centralización de las normas de contabilidad, administración y control público.

En este punto nos detendremos a fin de realizar una reflexión más pormenorizada de las reformas presupuestarias, ya que las consideramos centrales para lograr el conjunto de acciones que requiere la reforma de los estados subnacionales.

Es necesario reformar los procesos presupuestarios estableciendo los sistemas de presupuesto por programa. La reforma del sistema presupuestario implica alcanzar una serie de objetivos como posibilitar la instrumentación anual de objetivos, políticas y metas definidas por las autoridades políticas; permitir la más eficiente asignación y uso de los recursos reales y financieros que demanda el cumplimiento de los objetivos y metas; lograr un adecuado equilibrio de las diversas etapas del proceso presupuestario.

La técnica del presupuesto por programa resulta la más adecuada para demostrar el cumplimiento de políticas, planes de acción y producción de bienes y servicios de los organismos que integran el sector público, teniendo presente que es tan grave la sobreejecución de un presupuesto (problema más habitual en las administraciones provinciales)  como la subejecución (problemática que se presenta en los presupuestos equilibrados, los que no abundan en la realidad argentina). Siendo que la producción de bienes y servicios físicos en el presupuesto público no sólo posibilita la toma de decisiones en el ámbito político y directivo sobre los recursos reales y financieros necesarios para el logro de las políticas públicas, sino que será la base esencial para analizar, controlar y evaluar la ejecución presupuestaria.

Esta modalidad de control de gestión del presupuesto se refleja automáticamente en el resultado de gestión del propio funcionario y su equipo de trabajo y permite identificar las áreas eficientes de un gobierno así como otorgarle mayor transparencia a la gestión pública ya que cualquier ciudadano puede conocer las tareas encomendadas al funcionario y su equipo y el dinero que se le ha otorgado para ello.

Conjuntamente con ello podemos detallar otras ventajas: refleja los objetivos del gobierno que se pretenden lograr en el ejercicio; brinda a la conducción política y administrativa amplia información sobre la clase y magnitud de la producción de bienes y servicios para alcanzar los objetivos propuestos haciendo posible la mejor toma de decisiones; contribuye a la adecuada comprobación de la ejecución presupuestaria y facilita al mismo tiempo el análisis de la eficiencia de la gestión presupuestaria.

Es importante a su vez que las provincias apliquen una profunda transformación de su estructura de gasto, estableciendo un programa de acción que priorice el logro no sólo de un presupuesto equilibrado (no gastar mas de lo que entra) sino que a su vez plantee políticas donde pueda generarse un esquema que año a año priorice los gastos de capital por sobre los corrientes, tratando de lograr el ideal mínimo del 50% gastos corrientes 50 % gastos de capital.

Para ello deberá llevarse adelante una clara clasificación económica del gasto que permita identificar la naturaleza económica de las transacciones que realiza el sector público.

Estos gastos corrientes (remuneraciones, consumo, rentas de la propiedad, mantenimiento del parque automotor, etc) frente a los gastos de capital (inversión en el sector público, infraestructura en salud, educación, vivienda, seguridad, producción, logística, etc) son la medida de la posibilidad de emprender el camino del desarrollo para una provincia. Una gestión eficiente logra reducir sus gastos corrientes y lo destina a inversiones de capital lo que termina generando un circulo virtuoso que facilita cada vez mas la concreción de las metas de desarrollo.

Creemos que las reformas presupuestarias planteadas a través de la clasificación del gasto y una administración eficiente brindan una valiosa herramienta frente al crecimiento cíclico que históricamente ha caracterizado a nuestro país. Ello es así ya que las crisis económicas hace que disminuyan los recursos que disponen las diferentes jurisdicciones, lo que origina las sustitución de gastos de capital por gastos corrientes (los salarios no pueden aplazarse, a diferencia de las inversiones de capital), permitiendo afrontar las crisis económicas redireccionando gastos sin endeudarse, como medida excepcional para afrontar los períodos de estancamiento de la economía nacional. Si a ello le sumamos que una administración eficiente de los recursos públicos permite la formación de un fondo anticrisis que coadyuve a las economías provinciales hacer frente a una crisis sin necesidad de detener su crecimiento, tomando el Estado un rol activo de carácter positivo, es decir dinamizante,  en la economía local.

De esta manera la solvencia y disciplina fiscal, aunadas a otras herramientas de gestión facilitan la adaptación del presupuesto al entorno económico, permiten garantizar cierto nivel de inversión y de esta manera amortiguar en parte el efecto de la recesión en la actividad económica en las provincias.

Esta acción reformadora, debe además incluir avances cualitativos en la administración de los recursos humanos, como la actualización y capacitación entre otros.

Lo que tratamos de demostrar al explayarnos un poco más en lo referente a las reformas presupuestarias, es que la necesaria reforma del estado que propugnamos a través de este análisis no recaen en el facilismo del achique presupuestario de sectores socialmente sensibles como es interpretada a través de la historia argentina, sino que se refiere a una transformación más profunda y que debe ser trabajada bajo la impronta de políticas estadistas que nos permitan su aplicación al mediano y largo plazo.

Estas reformas estructurales que proponemos son las que en definitiva permitirán librar recursos presupuestarios genuinos y destinarlos a infraestructura económica y social, lo que traerá efectos concretos en las condiciones socioeconómicas de la población de cada provincia, disminuyendo el porcentaje de población con necesidades básicas insatisfechas, aumentando el índice de desarrollo humano, etc.

Todas estas reformas no son posibles sin un cambio estructural y cultural de las sociedades provinciales a fin de que el estado deje de confundirse con los partidos políticos y la política con la politiquería.

La comprensión de dicho diagnóstico no será posible sino no es en conjunto como sociedad, ya que las incesantes referencias al sector político de turno no hace más que desnudar una falta de compromiso y de cohesión social respecto a los reales problemas que no nos permiten emprender el camino hacia la mejora en la calidad de vida de las personas, haciendo hincapié en las instituciones y en una profunda transformación del sistema de gestión pública.

En este contexto, integración y desarrollo como banderas inclauidicables de un proyecto de nación adquieren nuevos significados que complementan su contenido histórico y nos permiten plantear la necesidad de un cambio de paradigma en el sistema de gestión pública que posibilite encausar al país en el camino del desarrollo. Teniendo en cuenta que toda doctrina, toda tendencia que de alguna manera niegue la integración nacional entendida como políticas públicas comunes, se halla condenada al fracaso. Ello concibiendo que el pensamiento nacional como cambio cultural para alcanzar el desarrollo no sólo debe darse pensando en la nación sino también en las provincias que la componen.

Estas medidas que proponemos no son por sí solas una panacea para resolver los problemas de las provincias, sino que deben estar acompañadas por cambios sustanciales en los criterios de gestión y de definición de objetivos y políticas de transformación de las realidades económicas, sociales y políticas de cada provincia. Es necesario llevar a la práctica valientes decisiones políticas, desligadas de las ataduras de “la próxima elección”, ya que no sólo se necesitan ejecutores técnicamente capacitados, sino un alto compromiso político que comprenda todos los sectores, que acompañe una determinación firme y sostenida de quien tiene a cargo la gestión ejecutiva.

Un programa que posibilite la transformación del Estado deberá contar con el apoyo del pueblo, ya que no deben gobernar los hombres, sino las ideas y principios que informan los programas, y sólo de esta manera podrán llevarse a cabo las transformaciones mediano y largo plazo que requieren de un compromiso social profundo que no vacile ante los diferentes colores políticos de turno.

Hay que reconocer que no se trata de un programa de ejecución inmediata, sino que con un criterio estadista pensando en el mediano y largo plazo, ya que es indispensable realizar análisis minuciosos y diseños eficientes, sensibilizando, capacitando y adiestrando  recursos humanos que garanticen la continuidad del proceso de reforma, para lo cual se requiere un profundo cambio cultural que transforme la manera de ver al Estado y la manera de comportarnos como sociedad frente al mismo, ya que la sociedad debe pensar al estado y la participación debe cambiarlo.

Creemos que esta transformación es posible, ya que como escribe Aldo Ferrer “la densidad nacional (como capacidad de una sociedad de producir procesos de construcción desde adentro hacia fuera) se construye en la historia, no se sanciona de una vez para siempre, se construye a partir del comportamiento de la sociedad, de los liderazgos, de la capacidad de un pueblo de imaginar una realidad distinta”.

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