La maldición de los recursos naturales, una teoría urbana

Añelo era un pueblo como tantos otros de la Patagonia hasta que descubrimiento del yacimiento de Vaca Muerta lo puso en el centro del mapa

Por

Mariana Barrera

5 de diciembre de 2017

En América Latina, la región más urbana y desigual del mundo, la aparición de nuevas geografías estuvo históricamente relacionada con la extracción de recursos naturales (Bebbington 2009). Sin embargo, ¿podemos afirmar que el descubrimiento de recursos naturales es la fuente de la fragmentación socio-espacial que existen entre y dentro de nuestras ciudades? No tengo duda de que es una pregunta difícil de abordar, con aristas infinitas, pero entender cómo se toman las decisiones de inversión en Añelo puede ayudarnos a reflexionar.

Añelo era un pueblo como tantos otros de la Patagonia Argentina hasta que, en 2010, el descubrimiento de Vaca Muerta, el segundo yacimiento de gas no convencional más grande del mundo, lo puso en el centro del mapa. Hoy es una ciudad en pleno auge, lo que en ingles se llama un boom town. En su ejido conviven un conjunto ¿desordenado? de oportunidades y de amenazas que se perciben con sólo caminar por la calle.

Esta localidad ubicada en la provincia de Neuquén se caracteriza por una marcada pendiente que lo divide en dos áreas con distinta altitud y cuya vida fue siempre tan asimétrica como lo es su desarrollo actual. La zona más alta, la meseta, que solía ser un páramo, hoy tiene un loteo para cerca de 200 viviendas y un parque industrial de 250 hectáreas donde se ubican las empresas del sector petrolero. En el casco histórico, el área baja, donde solía tener lugar la vida urbana, no quedan huecos para construir. Hay nuevos hoteles, oficinas comerciales y hasta un shopping. Alguna vez, alguien me dijo que Añelo es el pueblo del ladrillo, no hay casa que no tenga en la puerta un montoncito de materiales esperando la ampliación. Como es razonable, los cambios no se limitan a lo urbano. En sólo cinco años la población creció un 300% y se espera que para 2030 este crecimiento alcance un 1.200%. Los poco más de 2.500 habitantes ya son más de 10.000. Añelo rebasa de inversiones, actividad y oportunidades. Si nos dejamos llevar, es fácil imaginarnos un pequeño aeropuerto para esta nueva capital del petróleo.

Sin embargo, no todo es color de rosas. Añelo, como tantas otras localidades de Argentina, carece de infraestructura urbana y servicios básicos. El agua es un recurso escaso y sus calles no tienen veredas ni iluminación. La situación más extrema la viven los barrios precarios que crecieron a la vera de la ruta. En el casco histórico los peatones, las camionetas y las motos conviven en su propia lógica. Las jornadas no suelen diferir de las de otros pueblos neuquinos, pero a las 6/7 de la tarde todo empieza a cambiar. Chicas dominicanas (que en realidad son haitianas) caminan las calles mientras los petroleros bajan de los pozos. La actividad en los casinos (¡ya hay 2!) también cobra vida. Los residentes históricos sostienen que el boom del shale trajo suba de precios, violencia, deserción escolar, drogadicción y embarazo adolescente. Las chicas de Añelo están convencidas de que “engancharte un petrolero te soluciona la vida”. La situación social no difiere del síndrome de Gillete, descripto por la literatura para caracterizar los efectos sociales negativos que causa el boom de recursos.

El caso de Añelo deja en evidencia que el descubrimiento de recursos naturales no genera efectos socio-espaciales negativos por sí mismo, sino que activa la oportunidad de modificar de manera compulsiva la forma social y urbana. Que el resultado sea fructuoso o nocivo depende de la forma en la que se toman decisiones, que no es sólo producto de la llegada de nuevos actores ni de los cambios en la gobernanza local, sino también de las condiciones preexistentes.

A partir del descubrimiento de Vaca Muerta, se desarrolló en Añelo un régimen de planificación improvisada y ad-hoc que se caracteriza por decisiones pragmáticas que se guían por intereses especulativos y que luego de su implementación son cristalizadas en la legislación. En otras palabras, el marco regulatorio local se aprueba y modifica validando decisiones ya tomadas. Este nuevo régimen de planificación surge en un contexto de descentralización interrumpida, donde el boom del shale atrae nuevos actores que influencian la toma de decisiones.

La descentralización interrumpida es resultado del divorcio entre la autonomía administrativa y la financiera. En el caso de Añelo, tal como lo establece la constitución provincial, sus autoridades locales (intendente y consejo deliberante) tienen la competencia de definir los usos de suelo y aprobar los nuevos desarrollos de la localidad. Sin embargo, esta independencia se choca con el hecho de que los recursos propios fueron históricamente escasos y destinados casi integralmente a gastos corrientes. El presupuesto local siempre dependió de transferencias provinciales o nacionales. Añelo carecía de normativa local que fermentase la independencia fiscal. Como los terrenos del casco histórico son de privados que carecen de títulos de propiedad, la capacidad local de recaudación siempre se limitó a las patentes de automotores.

El boom de Vaca Muerta parece haber despertado a esta localidad del letargo. Su presupuesto aumentó un 1.600% gracias a las transferencias de los gobiernos nacional y provincial y los gastos de capital alcanzaron el 85% del total. A ello se suma que en 2013 las autoridades locales ejercieron su autonomía administrativa y aprobaron por primera vez regulación sobre uso de suelo (a la que luego modificaron varias veces). El caso de Añelo no es una excepción en Neuquén. Si bien el 98% de sus localidades petroleras aprobaron regulación de uso de suelo, sólo el 44% de las no petroleras lo hizo. La constitución provincial establece la autonomía local en lo que refiere a la regulación de la tierra, pero no garantiza la decisión local de diseñarla y aprobarla.

Todo parece indicar que el descubrimiento de recursos naturales es un incentivo efectivo para la creación de legislación urbana a nivel local. Sin embargo, ¿es posible asumir que promueve un largo plazo sostenible? Para responder a esta pregunta necesitamos explorar cómo ocurre el proceso de toma de decisiones que es afectado por el paracaidismo de actores. A raíz del boom del shale en Neuquén, llegaron actores externos atraídos por las oportunidades de los recursos no convencionales y los actores locales cambiaron su comportamiento y demandas históricas. Pese a no tener los mismos objetivos, todos los actores que hoy conviven en Añelo coinciden en el hecho de que sus actitudes y decisiones son guiadas por intereses especulativos que se traducen en agendas contrapuestas y, por lo tanto, en conflictos potenciales.

El paracaidismo de actores promovió una brecha creciente entre la demanda y oferta de infraestructura y servicios urbanos, generando el desafío de construir infraestructura a un ritmo mayor que el del crecimiento poblacional e industrial. Ante el déficit de regulación urbana, la carrera contra el tiempo y la disponibilidad limitada de tierra y recursos financieros, incentivan a que los distintos actores empleen criterio disimiles para la toma de decisiones. El resultado son medidas aisladas, ad-hoc, reactivas y pragmáticas que promueven relaciones paternalistas de corto plazo y no asociaciones estratégicas de largo plazo. Fortalecen una trampa donde decisiones de largo plazo, que moldean la forma urbana y social de largo plazo, se basan en intereses de corto plazo desvinculados de la sostenibilidad.

El desarrollo del parque industrial de Añelo es un claro ejemplo del régimen de planificación improvisado y ad-hoc. En 2011, cuando aún no había empezado el auge de Vaca Muerta, las autoridades locales eran conscientes de que iba a ocurrir en cualquier momento y que para hacerle frente iban a necesitar un parque industrial. Tomar medidas para adelantarse a este hecho inevitable. Ante la falta de recursos financieros y de infraestructura, la única alternativa para lograrlo era recurrir a la tierra municipal. Gracias a la información provista por la provincia de Neuquén, lograron identificar que los únicos terrenos municipales vírgenes y con una extensión apropiada se ubicaban sobre la meseta. Luego, invitaron a las empresas petroleras a instalarse a cambio de que limpiaran el área y mensuraran los lotes. En 2013 los 120 lotes ya se habían asignado y el parque industrial funcionaba activamente. Sin embargo, no fue hasta septiembre de 2014 que su creación fue aprobada por una ordenanza local.

El caso de Añelo me lleva a pensar que la maldición de recursos naturales, una teoría macroeconómica que sostiene que la dependencia en los recursos naturales suele asociarse a un desarrollo económico pobre, tiene una primera dimensión urbana y territorial. Ante el descubrimiento de Vaca Muerta, se genera una carrera contra el tiempo, donde la escasez de tierra y de recursos financieros guía la toma de decisiones y promueve la fragmentación socio-espacial, atentando contra un largo plazo sostenible.

En una Argentina con el 93% de su población viviendo en zonas urbanas, Añelo es un claro ejemplo de lo que ocurrió en sus ciudades. En un marco de gobiernos locales débiles, con gran autonomía administrativa pero fuerte dependencia financiera, las localidades argentinas crecieron guiadas por la baja densidad y la falta de planificación, en un contexto general de centralidad económica. El resultado fue la fragmentación que se da entre y dentro de nuestras ciudades y se manifiesta en el 40% de la población concentrada en una única área metropolitana, la de Buenos Aires, y, a su vez, en las 6.300 áreas precarias que existen a lo largo y ancho de todo territorio
nacional.

En un año donde el Foro Económico Mundial alertó que los cimientos del desarrollo económico son amenazados por los altísimos niveles de desigualdad, el caso de Añelo y de las ciudades argentinas nos fija el desafío de combatir la desigualdad socio-espacial a nivel nacional. El desarrollo de nuestro país no es posible si no incorporamos una visión urbana. Requiere que nuestras ciudades sean espacios integrados y de oportunidad. Para lograrlo, la única alternativa que tenemos es sincerar y abordar los efectos catalíticos que tienen el diseño económico del territorial nacional sobre la migración y las dinámicas socio-urbano. Es la única forma de impedir que la maldición de los recursos naturales se radique a nivel local y atente contra el desarrollo sostenible.