La reforma administrativa en la Argentina

*) Por Juan Ovidio Zavala.

El país viene sufriendo desde hace muchos años las consecuencias de una estructura administrativa que no responde a las necesidades dinámicas de su evolución y de su crecimiento. De organización condicionada a las disposiciones generales, involucradas en los planes de Gobierno, la Administración Pública pasó a ser factor condicionante de cualquier intento serio de desarrollo. La escasa agilidad en el manejo de tramitaciones, los controles superpuestos, la carencia de funcionarios con capacidad resolutiva y una agobiadora superposición (le tareas, sumados a resultantes financieras de déficit constante, impedían o dificultaban la empresa del desarrollo, que configura una labor eminentemente creativa, dinámica y maleable. Esta deformación en la estructura interna del Estado, determinó, entre otros inconvenientes, la jerarquización del mero trámite, convertido en fin en sí mismo, al tiempo que perdió gravitación la iniciativa de los funcionarios y agentes, la labor eminentemente técnica y sustantiva, evadiéndose además la perspectiva del fin real del proceso administrativo: acelerar el progreso nacional. El desorden provocado por la falta de orientación finalista se fue acrecentando por el indiscriminado ingreso de nuevos agentes, sin análisis previo de capacidad, e incluso, en la gran mayoría, sin tareas previamente determinadas, lo que agudizó las deficiencias de esta herramienta cada día menos eficaz. Antecedentes Distintos gobiernos analizaron a partir de 1855 las causas de esta situación, y propusieron diversos planes tendientes a remediarla.

— l l. El Poder Legislativo trató mediante sucesivas iniciativas de resolver parcialmente el problema de la organización administrativa. Los archivos del Congreso Nacional registran extensas discusiones referentes a la materia. Sin embargo, la mayoría de estos proyectos se referían a la situación de los agentes, sin tener en cuenta la conformación integral de un sistema que lograra la adaptación del mecanismo estatal a las diversas circunstancias socio-económicas de cada época. Entre los estudios más completos sobre el tema, caben destacarse los de Santiago Alcorta (1877); Marcelo T. de Alvear (1915); González Zimmerman (1921) ; Alvear-Matienzo (1923) ; Pedro Bidegain (1927) ; R. J. Noble (1932) ; M. A. Fresco (1933); Juan Antonio Solari (1933) y Oscar López Serrot y A. V. Illía (1950), Iniciativas del Ejecutivo Como en el caso de las iniciativas parlamentarias, muchas de las emitidas por el Poder Ejecutivo en distintas épocas no pudieron ser concretadas, y las que tuvieron algún principio de vigencia no eran de carácter integral, sino que actuaban sobre aspectos parciales del problema. Cuando las iniciativas lograron concretarse e instrumentarse legalmente, el mismo Poder que las formuló debió desconocerlas, derogar sus cláusulas fundamentales o postergar indefinidamente sus efectos. Factores de índole política, circunstancias económicas o exigencias sociales, actuaron en contra de la formulación integral de una real reforma administrativa en nuestro país. Algunas de las medidas más notables, referentes a planes de racionalización y mejoras a los agentes de la Administración Pública, fueron formuladas a través del acuerdo general de ministros del 16 de marzo de 1913 y del Estatuto aprobado por el decreto n916.672, de 1943, cuyas disposiciones fueron sustituidas en virtud del decreto 33.827, del año 1944, en el cual 21 artíctilos se declararon en suspenso hasta tanto se dictara la reglamentación definitiva. Más tarde, el decreto 10.196, de 1915, dejó sin efecto, entre otras cosas, el derecho a la estabilidad, y posteriormente el decreto 28.584, de 1950, revocó los efectos de las disposiciones que concedían el derecho a indemnización por despido. Todas estas marchas y contramarchas en materias fundamentales de polí- tica administrativa, corroboran la falta de una orientación rectora que hubiera posibilitado la formulación de medidas permanentes, encuadradas dentro de un orden general coherente e invariable.

En los últimos tiempos, se dispusieron tres medidas importantes:

a) la aprobación del Estatuto del Personal Civil, por decretó-ley 6.666 y su reglamentación;b) la creación de la Dirección del Servicio Civil de la Nación, por decreto N986011958, quedando a cargo de ésta, desde entonces, todo lo relacionado con los regímenes aplicables al personal del Estado, y c) la creación del Instituto Superior de la Administración Pública (I.S.A.P.) cuya base legal, el decreto N9 4027, le impone la misión de capacitar y perfeccionar técnicamente al agente civil del Estado. Labor de este Gobierno en la materia No escaparon al Poder Ejecutivo actual los inconvenientes derivados de la falta de concreción de medidas tendientes a reestructurar positiva y definitivamente la Administración Pública. Expresamente se afirma en los considerandos del decreto 10.976, dictado a los pocos meses de iniciada su gestión: “Hasta la fecha han fracasado numerosas tentativas de racionalización, comenzadas con fuerte impulso inicial, por la concurrencia de numerosos factores negativos”. Esos factores negativos, analizados en el seno del Comité creado a tales efectos por el decreto 10.974, de 1958, quedaron claramente establecidos y anulados en virtud de tres elementos básicos sobre los que asentó su acción el C.E.P.R.A. (Comité Ejecutivo del Plan de. Racionalización y Austeridad) : 1) Establecer un plan de acción y determinar los objetivos básicos a alcanzar; 2) Lograr que el personal, sobre todo los altos funcionarios de la Administración Pública, posea la madurez suficiente como para creer en la necesidad de encarar seriamente la racionalización y en la posibilidad de realizarla; 3) Contar con herramientas básicas en calidad y cantidad, para realizar la racionalización.

El Plan de Racionalización y Austeridad fue una concepción integral que configuró una labor armónica, dados los principios orientadores de la misma. Las disposiciones que de él emanaron tuvieron carácter general * proyección nacional. Sus consecuencias se palparon, debido a que sus mismas disposiciones determinaron sus mecanismos eminentemente prácticos, regidos por un organismo técnico, que atiende dir •ectamente y estrictamente su cumplimiento. Objetivos alcanzados El decreto 10.974 fija los objetivos del Plan. Entre ellos se dispone replantear la estructura orgánica y funcional de la Administración Pública, ajustándola a sus necesidades reales; unificar jerarquías, denominaciones y ubicación presupuestaria; evitar el exceso de personal, prohibiendo nombramientos y posibilitando la redistribución de los agentes actuales; crear en materia de funciones el sentido de la propia responsabilidad; racionalizar el uso de automotores oficiales; prohibir los gastos superfluos, y, por último, capacitar al personal y activar el procedimiento. Estos aspectos de la reestructuración, a pesar de lo ambicioso de su contenido y lo dificultoso de su realización, no constituyen más que una primera etapa del proceso integral, ya cumplida en nuestra administración. Inmediatamente de inicado el Plan, se congelaron las estructuras orgánicas de toda la Administración, disponiéndose la adecuación de sus organismos según una escala uniforme. El ISAP regula las normas a que debe ajustarse la reestructuración de los distintos organismos, estableciéndose la creación de comisiones de Organización y Métodos en cada jurisdicción. Fue reglamentado posteriormente el artículo 13 de la ley 14.794, limitándose el personal y fijando un régimen uniforme de calificaciones y un sistema indemnizatorio para el personal que cesa en sus funciones en virtud de las disposiciones contenidas en el mismo. Se estableció un servicio centralizado para la redistribución del personal, prohibiéndose la designación de nuevos agentes hasta tanto la dirección encargada de estas tareas informe sobre la imposibilidad de suministrarlo.

— 13 Se adoptaron asimismo enérgicas medidas referentes a compras de inmuebles, uso de automotores, uso de líneas telefónicas, disposición de pasajes oficiales, etc., ratificándose la categórica decisión del Ejecutivo de concluir con el déficit, en la medida en que era provocado por la falta de organización y de métodos adecuados en la Administración Pública. Criterios básicos del plan La actual reforma administrativa, no es, sin embargo, ni por su forma, ni por sus fines, así como tampoco por el criterio en que se sustenta, un mero instrumento del Estado para disminuir el déficit de su presupuesto. Está concebida para mejorar el servicio público y para adecuar la Administración al proceso integral quese desarrolla en el país, en materia económica y social. Teniendo en cuenta los cuantiosos gastos que origina el mantenimiento de una Administración que, en definitiva, no supone un servicio acorde con las erogaciones que provoca, es misión impostergable acondiconar la función, no sólo para reducir el déficit sino también para hacer cumplir el sentido de dicha función. La Administración Pública, así como los individuos que la componen, deben adecuarse al proceso que vive el país y acompañarlo en su marcha y en su ritmo de acción y crecimiento. Es conocida la función que cumple la Administración Pública como factor ec¿nómico de equilibrio y desarrollo. No sólo la política de gastos que ejecute será útil a los planes nacionales. Si bien es cierto que el criterio general empleado en diversos países de economía libre determina la utilización de la Administración como elemento anticíclico, conteniendo los gastos en la inflación, para utilizar sus fondos en períodos deflacionarios, no se puede pensar que sólo en esa medida la Administración Pública actúa sobre la economía y en general sobre la vida de un país. Un proceso dinámico de evolución rápida puede perder efectividad en la medida en que su ritmo previsto no se cumpla. Si la maquinaria estatal, esto es, la Administración, no acompaña ese ritmo, el proceso se retarda y sus resullados positivos se diluyen. El ritmo de la Administración depende de una adecuada organización y de la capacidad ejecutiva, la proyección mental, visión e iniciativa de los funcionarios que la integran. La responsabilidad por la lentitud e ineficacia administrativa recae, casi exclusivamente, en la línea gerencial. En este sentido la actual reforma argentina actúa específicamente sobre esta línea, imponiendo condiciones para la incorporación de nuevos elementos a su esfera. En una Administración que debe operar un proceso de desarrollo sin precedentes, en las actuales condiciones mundiales y nacionales, los clásicos conceptos sobre escalafonamiento y antigüedad, destinados a resolver la elección de ejecutivos para una labor determinada, no pueden ya servir de pauta para la estructuración de los cuadros directivos. 14 Dentro de la selección de funcionarios, en esta línea gerencial, es precisamente donde se advierten los mayores inconvenientes para la concreción de una reforma realmente valiosa. Las dificultades aludidas son de dos órdenes: 1) de orden legal, y 2) de orden personal —mental– de los propios funcionarios. En el primer aspecto debe considerarse el decreto 9.530158, que ha creado la clase “A”, correspondiente a los agentes de esa jerarquía. Para cubrir la misma no ha habido prácticamente selección, designándose a quienes se encontraban en sus cargos. De esta manera, con la intención de no afectar intereses legítimos, se volvió a imponer la antigüedad sobre la capacidad o la imaginación creadora, requisitos éstos que son indispensables para la etapa que vive nuestro país. El Estatuto aprobado en virtud del decreto 6.666157, establece además la casi inamovilidad de estos funcionarios, y lo grave es que algunos de ellos carean de las condiciones exigidas para servir a la idea rectora de este Plan de Reformas. Evidentemente estas circunstancias hacen que la tarea que habrá que emprender requiera, de ahora en más, el establecimiento de un criterio moderno y eficiente de selección en esta línea gerencial. Este criterio se concretará en las siguientes medidas propuestas por el CEPRA para la reestructuración de la función pública: a) Un programa de selección sobre planes sicométricos, que tenderán a medir la capacidad mental de los futuros funcionarios, su propensión a organizar y metodizar, y sus condiciones intelectuales en relación con su función; b) Programas y cursos para jefes superiores, a cargo del ISAP; c) Dar vigencia a normas legales sobre juicio de actuación para funcionarios, como parte integrante de la Ley Orgánica de la Administración Pública. La necesidad de elevar el nivel de la línea gerencial ha determinado la creación de un régimen especial de remuneraciones, el decreto 9.25211960, que las aproxima a las de la actividad privada, lo que permite implantar criterios de selección más estrictos. Los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la tarea de reestructurar la Administración Pública saben que hay que encontrar soluciones definitivas y de fondo. Saben asimismo que no se puede recurrir a soluciones espectaculares y no maduradas y que, además, no siempre es posible utilizar soluciones aplicadas en otros países, que responden a necesidades de otros medios y a otras estructuras económicas, sociales y mentales. Entienden que nuestra Administración no puede ser un reflejo de planes que podrán ser técnicamente perfectos, pero que no tienen en su concepción la profundidad vivencial de nuestra sociedad. Nuestra reforma administrativa debe concluir por montar un aparato simple, moderno, ágil y sobra todo apto para este proceso de desarrollo y rápida incorporación de adelantos tecnológicos y científicos, puesto todo ello al servicio del particular modo de vida argentino.

Juan Ovidio Zavala

Abogado

Fue secretario Técnico de la presidencia y subsecretario de Obras y Servicios Públicos de Frondizi

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