Las medidas económicas del desarrollismo

Síntesis del capítulo dedicado a Frondizi de «La economía argentina durante la segunda mitad del siglo XX», obra de Juan Carlos de Pablo*.

El 1° de mayo de 1958 comenzaron los 1.428 días que duró el gobierno presidido por Arturo Frondizi, quien en la madrugada del 29 de marzo de 1962 fue derrocado por un golpe militar. Cuatro décadas después, y a la luz de que «el gobierno de Frondizi marcó un cambio cualitativo en la marcha del país. Fue una especie de aggionamento integral al cual el país se lanzó» (Di Tella, 1982), cabe preguntar: ¿dónde se inspiró Frondizi en materia económica?; ¿qué importancia tuvo el «desarrollismo» en su política económica?; ¿cuánta autonomía tuvieron sus ministros y secretarios? Este ensayo complementa los análisis económicos convencionales, en los cuales se le presta particular atención a las medidas adoptadas, y sobre todo a los resultados obtenidos. Medidas y resultados son aquí la «materia prima» de un análisis más interesado en la percepción de lo que había que hacer en materia económica por parte de Frondizi, sus fuentes de inspiración (ideas y personas), así como su método de trabajo.

1. MEDIDAS ADOPTADAS

Durante el período en consideración fueron adoptadas las siguientes medidas, agrupadaspor tipo de disposiciones o sector al cual pertenecen.

a. Promoción de inversiones. El marco jurídico general fue provisto por las leyes14.780 y 14.781, ambas de diciembre de 1958. La ley 14.780 dispuso «equiparar los capitales extranjeros a los nacionales, cuando las inversiones se dediquen a la promoción de nuevas actividades productivas, o a la ampliación y/o perfeccionamiento de las existentes»,y la ley 14.781 «estableció el régimen destinado a crear y mantener las condiciones necesarias para dar seguridad al desarrollo integral y armónico de la producción industrial del país» [sic], para lo cual, buscando «el equilibrio del balance de pagos, el aprovechamiento de los recursos actuales y potenciales del país, la descentralización industrial, el perfeccionamiento, ampliación y diversificación de la producción industrial, la promoción tecnológica en la fabricación, y las necesidades de la defensa nacional, la salud y la seguridad pública», facultó al Poder Ejecutivo para «liberar o imponer derechosa duaneros, suspender o limitar las importaciones, otorgar tratamiento preferencial en materias cambiaria, crediticia, de suministro de materias primas, energía, combustibles y transporte, de compras del Estado, así como eximir o desgravar impositivamente la actividad por períodos determinados». Para lograr nuevas inversiones «arreglamos los diferendos con los grupos CADE, ANSEC, Bemberg, etc.» (Frigerio, 1964).»El acero era la primera prioridad, pero por razones de urgencia la prioridad pasó del acero al petróleo» (Frigerio, 1983). La «batalla» del petróleo se lanzó el 24 de julio de 1958. Se firmaron 13 contratos para extraer petróleo y vendérselo a YPF, a precios que oscilaron entre u$s 7,80 y u$s 12 por metro cúbico, con duraciones previstas entre 20 y 40 años, con inversiones previstas por u$s 300 M., de las cuales se concretaron aproximadamente la mitad. Hasta el 31 de julio de 1961, por cobros a YPF, las empresas que celebraron los contratos sólo habían recuperado la tercera parte de las inversiones realizadas.

Para la discusión de los contratos petroleros «nos reunimos con los negociadores americanos en lugares insólitos y a horas desacostumbradas, al punto que llegaron a creer que habíamos enloquecido… No guardamos las formas, aunque nunca quebrantamos la ley» (Sábato, 1963). Declarando ante la Comisión Especial Investigadora sobre Petróleo de la Cámara de Diputados, Frigerio (1964) aportó los siguientes datos: «durante medio siglo produjimos 30% [del petróleo que consumimos] e importamos el resto… En 60 días se firmaron los contratos, a los 6 meses se comenzó a producir petróleo, en 3 años logramos el autoabastecimiento… Sólo se entregó el 9% de las reservas comprobadas… Salvo una sola empresa, las compañías no han recuperado sus inversiones; solamente podrán reembolsarlas si la anulación de los contratos [dispuesta por el gobierno del presidente Illia] se lleva hasta las últimas consecuencias… La Banca Loeb tiene en Mendoza una producción equivalente a la de YPF, pero emplea 350 agentes, contra 2.500 de YPF… Shell y Esso participaron en el programa petrolero, cuando advirtieron que Union Oil, la Banca Loeb y la Pan American, habían resuelto participar en el programa». El decreto 3.693/59 estableció el marco jurídico para la industria automotriz. Se instalaron 22 empresas, de tamaño muy diferente ya que en 1961 las 4 más grandes fabricaron 61% del total de unidades. Con el tiempo la competencia corrigió lo que la autoridad no hizo en el plano administrativo: en 1964 sólo producían 13 empresas, y en 1969 «apenas» 9.

También hubo promociones sectoriales (para el acero, decreto 5.038/61; tractor, 11.300/59; motores a combustión interna, 6.691/60; industria petroquímica, 5.039/61 y celulósica, 8.141/61) y regionales (la Patagonia, decreto 6.130/61; el Noroeste, 9.477/61 y la Provincia de Corrientes, 11.324/61.

b. Acuerdos con el Fondo Monetario Internacional. El 18 de diciembre de 1958 el FMI aprobó un acuerdo stand by por 1 año, por u$s 75 M. Como consecuencia de esta «luz  verde» Argentina consiguió otros préstamos (en total u$s 328,5 M., equivalentes a casi el doble de las reservas existentes en el BCRA a fines de 1958. BCRA, Memoria 1958).

A raíz del acuerdo, a partir de comienzos de 1959 Argentina se comprometió a «que la política monetaria general buscara eliminar la inflación súbitamente, para lo cual el crédito del BCRA al Gobierno no aumentara más que los préstamos externos -excluido el del FMI que obtenga el Gobierno [lo cual implica creación interna neta de dinero igual a cero]; a reducir el número de empleados públicos en 15% durante 1959; a aumentar las tarifas públicas de transporte en 150%; a aumentar sustancialmente las tarifas eléctricas; a aumentar los impuestos internos, etc.; a eliminar los controles directos de precios a todos los productos, excepto a 10 artículos básicos de consumo; y a que los salarios nominales permanecerán fijos por 2 años».

Nuevos préstamos fueron solicitados en 1959, 1960 y 1961. En total «Argentina retiró del FMI u$s 277,5 M. en términos brutos, recomprando u$s 85,5 M., de manera que tiene una posición deudora neta de u$s 192 M.» (Memorando interno del FMI, 21 de mayo de  1962).

c. Tipos de cambio. El 1° de mayo de 1958 el mercado de cambio estaba constituído por un segmento único (sic), donde regía un tipo de cambio de m$n 18 por dólar, y un segmento libre, que en abril de 1958 cotizó, en promedio, a m$n 42 por dólar (lo cual implica una brecha de 133% entre los tipos de cambio libre y único). El tipo de cambio único permaneció constante durante el resto de 1958, en tanto que el tipo de cambio libre aumentó, ubicándose en m$n 70,5 por dólar en el promedio de diciembre de 1958 (lo cual implica una brecha de 292% entre los tipos de cambio libre y único).

El plan de estabilización lanzado el 29 de diciembre de 1958 modificó el régimen  cambiario. El decreto 11.916/58 dispuso la suspensión de las operaciones al tipo de cambio de m$n 18 por dólar, y que mientras no se estableciera una nueva paridad, el tipo de cambio al cual se realizarían todas las transacciones, sería determinado por el libre juego de las fuerzas del mercado. En otros términos, el referido decreto dispuso la liberalización y liberación del mercado de cambios. Desde mediados de 1959 y hasta la finalización del gobierno de Frondizi el mercado de cambios siguió liberalizado, pero el tipo de cambio dejó de ser libre, siendo fijado por el BCRA en m$n 83 por dólar.

d. Política comercial. Cuando Frondizi se hizo cargo del gobierno, las importaciones estaban sujetas a restricciones cuantitativas. El decreto 11.917/58, al tiempo que laseliminó, estableció recargos de importación y retenciones a la exportación de mercaderías.
A efectos del pago de los derechos de importación, ciertas mercaderías fueron clasificadas en 3 listas: la Lista N° 1 (exenta de recargo), que incluye productos como carbón, mineral de hierro, cemento fundido, papel para diarios, caucho, fuel-oil, diesel-oil, gas-oil, kerosene y petróleo crudo; la Lista N° 2 (recargo de 20% sobre el precio CIF), que incluye productos alimenticios, oro, aluminio, arrabio y productos químicos; y la Lista N° 3 (recargo de 40%), que incluye productos como cubiertas, chapas de acero, flejes de hierro, maderas, herramientas, tejidos, instrumentos para cirugía, maquinas y motores. El resto de las importaciones estuvo sujeta a un recargo de 300%.

Por su parte, a efectos del pago de las retenciones a la exportación, a partir del decreto11.917/58 ciertas mercaderías fueron clasificadas en 2 listas: la Lista N° 4 (retención de 20%), que incluye productos ganaderos (equinos vivos, carne equina, cueros, etc.), agrícolas (cereales, semillas oleaginosas, aceites vegetales, etc.) y mineros (combustibles); y la Lista N° 5 (retención de 10%) que incluye productos como vacunos vivos, carne vacuna, lanas, etc. El resto de las exportaciones quedó exenta de retención. Además de lo cual el decreto 242/59 fijó un impuesto transitorio, adicional, del 15%, a la exportación de trigo, avena sin despuntar, cebada, centeno, alpiste, mijo, sorgo, cebadilla, y semillas de lino, girasol y maní.

Como consecuencia de lo cual hubo fuertes modificaciones en los tipos de cambio efectivos. Así, el costo de importar las mercaderías que integraban la Lista N° 1, aumentó 49% si luego de la reforma integraron la Lista N° 1, o 79% si pasaron a la Lista N° 2; el costo de importar las mercaderías que integraban la Lista N° 2, aumentó 12% si luego de la reforma integraron la Lista N° 1, o 31% si pasaron a la Lista N° 2; en tanto que los productos gravados con 300% de arancel, vieron su costo quintuplicado, si antes de la reforma integraban la Lista N° 1, o aumentado en 275% si integraban la Lista N° 2 (muy probablemente en la práctica el recargo de 300% resultó «prohibitivo»). Por su parte el ingreso de los exportadores de cueros aumentó 13% por dólar exportado, el de los de carne vacuna 63%, y el de los exportadores de cereales 138%.

e. Precios y salarios. «Se eliminarán los controles directos de precios a todos los productos, excepto a 10 artículos básicos de consumo». Este compromiso asumido por el gobierno con el FMI se implementó a partir de febrero de 1959. Una de las excepciones fue alquileres.
Por su parte el decreto 89/58 dispuso un aumento mínimo de emergencia, a partir del 1° de mayo de 1958, de 60% sobre las remuneraciones vigentes al 1° de febrero de 1956, aclarándose que «los aumentos que por cualquier concepto hubieran recibido los trabajadores, serán deducidos del aumento dispuesto». «El aumento salarial fue, en la práctica, de 20%, (Frigerio, 1990). Fue el último aumento «masivo» de salarios dispuesto durante la gestión Frondizi, ya que el 8 de agosto de 1958 fue dictada la ley 14.455, que «estableció el sindicato único» (Echezarreta, 1990).

f. Política monetaria y crediticia. «Entre 1958 y 1962 el BCRA no incluyó a los bonos entre las reservas, pero hizo uso intensivo de cualquier otra alternativa para modificar los requerimientos legales de las reservas» (Diz, 1966), por ejemplo, liberaciones condicionadas de parte de los efectivos mínimos. «A partir de 1959 las tasas de interés nominales fijadas por el BCRA para los bancos comerciales, quedaron tan por debajo de la tasa de inflación, que generaron tasas de interés reales fuertemente negativas, lo cual dio lugar a un gran florecimiento de intermediarios financieros no bancarios» (García, 1973). El decreto 6.671/61 creo un Registro de entidades financieras no bancarias, identificando a 1.100 entidades financieras no bancarias. La reglamentación de su funcionamiento se inició a comienzos de 1962… [En cuanto a nuevos tipos de operaciones], «en 1958 comenzaron a recibirse depósitos en moneda extranjera,… y también comenzaron a realizarse préstamos interfinancieros» (Arnaudo, 1986).

La base monetaria aumentó 36% en términos nominales entre diciembre de 1957 e igual mes de 1958, 39% a lo largo de 1959, 21% durante 1960, cayendo 1,5% entre diciembre de 1960 e igual mes de 1961. En términos reales (según precios mayoristas) la base monetaria cayó 18% a lo largo de 1958, se redujo 30% durante 1959 (lo cual implica que a fines de 1959 era 42% inferior a la de fines de 1957), aumentó 19% durante 1960, volviendo a caer 15% a lo largo de 1961; como consecuencia de lo cual la base monetaria de fines de 1961, en términos reales, era 41% inferior a la de fines de 1957. El sector externo, contractivo durante 1958, creó base monetaria desde 1959 hasta comienzos de 1961, volviéndose nuevamente contractivo de ahí en adelante; el sector público disminuyó su participación en la creación total de base monetaria, revirtiendo esta tendencia hacia el final del período; y el sector financiero, que prácticamente no generó aumento de la base monetaria durante 1959 y 1960, reapareció en 1961. Similares oscilaciones tuvieron la cantidad de dinero, que en términos reales a fines de 1961 era 23% inferior a la que existía a fines de 1957, y el crédito bancario al sector privado, que en términos reales a fines de 1961 era exactamente igual al de fines de 1957.

Por último, en mayo de 1958 la tasa de interés pasiva estaba fijada por el BCRA en 5% anual, y la tasa activa en 10% anual. A comienzos de 1959 la tasa pasiva fue aumentada a 7,5% anual, y la tasa activa a 11% anual. Durante el primer año del gobierno de Frondizi las referidas tasas de interés nominales se ubicaron bien por debajo de la tasa de inflación, y durante el resto de su gestión la tasa de interés pasiva siguió por debajo de la tasa de inflación (medida por precios al consumidor) en tanto que la tasa de interés activa se ubicó en promedio al mismo nivel que la tasa de inflación (medida por precios mayoristas). Como consecuencia de lo cual, el poder adquisitivo de m$n 1 depositado en abril de 1958 en una cuenta de ahorros, cayó a m$n 0,77 en noviembre de 1958, a m$n 0,42 en junio de 1959, y a m$n 0,31 en marzo de 1962; en tanto que el esfuerzo necesario para pagar m$n 1 adeudado en abril de 1958, se había reducido a m$n 0,75 en noviembre de 1958, a m$n 0,39 en junio de 1959 y a m$n 0,40 en marzo de 1962.

g. Política fiscal. El «tarifazo» aplicado al comienzo del gobierno de Frondizi apenas logró mantener las tarifas públicas en términos reales. Según Nuñez Miñana y Porto (1982), el nivel general de las tarifas públicas se triplicó en términos nominales entre 1958 y 1960, pero ajustado por inflación (según precios al consumidor) sólo aumentó 7,6% (cayó 3%, cuando se compara el valor de 1961 con el de 1958).

El déficit del gobierno Nacional cayó abruptamente, ya que pasó de 50% de las erogaciones en 1958, a 11% en 1961 (a pesar del mantenimiento del gasto público real del gobierno Nacional, lo cual implica una sustancial mejora de los ingresos). El gasto del sector público en su conjunto aumentó menos que el del gobierno Nacional. Hubo menor aumento de los ingresos impositivos, aduaneros y previsionales, que de los totales, lo cual sugiere la presencia de ingresos de capital; el valor real de los ingresos públicos cayó apreciablemente en 1959, producto -en parte- del denominado efecto Olivera-Tanzi (Olivera, 1967; Tanzi, 1977). La situación fiscal se deterioró fuertemente hacia fines de 1961 y comienzos de 1962, ya que «el financiamiento del déficit fiscal por parte del BCRA en los 5 primeros meses del año fiscal 1961-62 equivalió a casi el total financiado en los 3 últimos años» (carta del ministro Alsogaray al FMI, 14 de mayo de 1962).

h. Privatizaciones. A pesar de que «en la década de 1960 no estaban de ninguna manera a la orden del día, como tras la implosión del Imperio Soviético» (Alemann, 1990), en materia de privatizaciones «el gobierno que asumió en 1958 realizo cambios más profundos [que el anterior]… Las reformas fueron concebidas y dirigidas desde la Secretaria de la Presidencia de la Nación» (Ugalde, 1984). «Sólo creando un inédito factor material, inmediato y de contenido decisivo, se volcó la balanza hacia la privatización del Grupo DINIE. Se designaba un liquidador, con el cual se firmaba un contrato. El plazo era rígido, sin ninguna posibilidad de prórroga. El honorario era varias veces superior al fijado en cualquier arancel vigente, pero si al día del vencimiento del plazo, algo de la empresa estaba aun dentro del Estado, el liquidador no cobraba el 50% de sus honorarios. No hubo un solo contrato incumplido» (Zavala, 1983). «En 6 meses conseguimos privatizar 40 de las 44 empresas» (Alemann, 1980). También fue privatizado el servicio de colectivos de la Ciudad de Buenos Aires. «Le propusimos a los dirigentes sindicales que se convirtieran en propietarios de las líneas de transporte y de los talleres, con la única condición de que no constituyeran cooperativas sino sociedades anónimas, a efectos de funcionar con total fluidez comercial… Los dirigentes sindicales no querían, pero los trabajadores si… [En efecto], el 15 de julio de 1961, mientras los dirigentes de la Unión Tranviarios Automotor (UTA) se oponían a la privatización, delegados de las comisiones formadas en los garajes de Transportes de Buenos Aires solicitaban recibir el material en propiedad y la concesión de las líneas para explotarlas privadamente» (Zavala, 1983).

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Billete de 10 pesos de 1958

2. RESULTADOS

Para la óptica de este ensayo los resultados de las medidas adoptadas son casi
irrelevantes, por lo que a continuación se los sintetiza sobremanera.

Capitales extranjeros. «El influjo de capitales distó de estar a la altura de las desmesuradas esperanzas, pero fue significativo» (Di Tella, 1982). Durante el trienio 1959/1961 fueron autorizadas inversiones extranjeras por u$s 454 M., equivalentes a 37 veces el monto autorizado durante el bienio final del período peronista, y a 12 veces el monto autorizado durante los 2 años calendarios completos de la Revolución Libertadora.

Durante el referido trienio dos tercios de la inversión total se dio en los sectores Sustancias y Productos Químicos (34% del total) y Material de Transporte (30% del total); 90% se localizó en 4 jurisdicciones (Provincia de Buenos Aires 41%, Santa Fe 21%, Capital Federal y Chubut 15% del total cada una); 54% de la inversión total provino de Estados Unidos, 13% de Suiza.

Petróleo. «El número de pozos perforados pasó de 389 en 1958, a 584 en 1959, 1.183 en 1960 y 1.619 en 1961» (Sábato, 1963). La producción total pasó de 5,7 millones de metros cúbicos en 1958, a 15,6 millones en 1962, lo cual implica un aumento de 175%, en tanto que la importación cayó de 7,5 millones de metros cúbicos en 1958 (57% del consumo total) a 1,2 millones en 1962 (7% del consumo total). Aunque menos que la de los contratistas, entre 1958 y 1962 también aumento la producción propia de YPF (110%), la cual en 1962 alcanzó a 2/3 de la producción total.

Crecimiento y distribución. Entre 1958 y 1961 el PBI total creció 2,6% equivalente anual, resultado de la caída de 6,5% en 1959 -el año en que se lanzó el plan de estabilización-, y la recuperación de 7,9% en 1960 y 7,1% en 1961. Desde el punto de vista del origen sectorial se destaca el estancamiento de la producción agropecuaria, y el crecimiento de 2,8% equivalente anual del sector manufacturero; desde el ángulo del destino, la inversión creció 11,7% equivalente anual (como consecuencia de lo cual la tasa de inversión aumentó 5 puntos porcentuales entre 1958 y 1961), el consumo 1,7%, en tanto que la exportación cayó 1% anual.

La participación de la remuneración del trabajo en el ingreso bruto cayó 6 puntos porcentuales entre 1958 y 1959 (dicha participación fue en 1959 10 puntos porcentuales inferior a la máxima, registrada en 1954), recuperando en 1960 y 1961 la tercera parte de la caída de 1959.

Inflación y precios relativos. Durante el primer año del gobierno de Frondizi se produjo un verdadero «fogonazo» inflacionario, ya que entre noviembre de 1958 y junio de 1959 el nivel general de los precios al consumidor aumentó 90%, y el de los precios mayoristas 105% (lo cual implica tasas de inflación equivalentes anuales de 300% y 340% respectivamente). Fogonazo en buena medida inesperado, y muy breve, que impidió que la inflación se «institucionalizara», como ocurrió a partir de comienzos de la década de 1970.

No todos los precios de los bienes variaron en la misma magnitud. Durante el «fogonazo» se produjeron fuertes modificaciones de los precios relativos, pero cuando se considera toda la gestión Frondizi y a pesar de los fuertes aumentos nominales, los precios relativos que enfrentaron los consumidores mostraron una notable estabilidad: Gastos Generales subió 5% con respecto al nivel general, Alimentos y Bebidas 2%, Indumentaria 0% y Menaje cayo 4%; los únicos deterioros importantes los sufrieron los precios que dependieron directamente de la decisión pública, como Electricidad, cuyo precio relativo cayo 26% con respecto al nivel general, y Alquileres, que declinó 72%.

Fuente: CONTEXTO; Suplemento a la entrega N° 450, 24 de marzo de 1998. «FRONDIZI-«NOMIA», 40 AÑOS DESPUES»

Síntesis del capítulo dedicado a Frondizi de La economía argentina durante la segunda mitad del siglo XX, obra en por lo menos 4 tomos que -si Dios quiere- verá la luz hacia 2.005.

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