Los cambios jurídicos pueden, a veces, liberar las fuerzas productivas de un país. Así lo demostró el gobierno de Arturo Frondizi, que entre 1958 y 1962 promovió la inversión extranjera y logró cifras récord para la época. En la base de su éxito había dos normas fundamentales: la ley de inversiones extranjeras (14.780) y la ley de desarrollo de la industria (14.781). Ambas fueron sancionadas durante el primer año de su mandato. El desarrollo económico no puede sancionarse por una ley o un decreto, pero una legislación inadacuada sí puede obstruir el despegue de un proceso de acumulación de capital. Remover esas trabas también es parte de un programa de desarrollo.
La ley de inversiones extranjeras definía que los capitales extranjeros destinados a actividades productivas, nuevas o existentes, tenían los mismos derechos que los capitales nacionales. Lo más relevante: no pagaban impuestos más elevados y podían enviar al exterior la totalidad de las ganancias obtenidas. La convocatoria al capital extranjero, sin embargo, no era completamente libre. Cada inversión debía ser evaluada por un organismo que dependía del presidente: la Secretaría de Relaciones Económicas y Sociales. Al frente de esta área estratégica, Frondizi designó a Rogelio Frigerio. Era un organismo creado a su medida. Frigerio estuvo solo seis meses en el cargo; fue forzado a renunciar a finales de 1958 por las presiones militares. Pero en ese breve lapso creó las condiciones políticas y legales para la atracción del capital extranjero. A pesar de la larga carrera política de Frigerio, este fue el único cargo público que ocupó en su vida.
El decreto 2482, de 1958, establecía que la Secretaría de Relaciones Económicas y Sociales tenía entre sus funciones atender el trámite de las propuestas de inversión, facilitar las informaciones que le fueran requeridas, requerir el asesoramiento de otros organismos del Estado o asociaciones gremiales y proponer los procedimientos que aseguren la mayor celedidad del estudio de la propuesta. El verdadero poder del área de Frigerio, sin embargo, estaba más allá de las funciones establecidas formalmente. Su misión era velar por el rumbo del programa de desarrollo.
La evaluación de los proyectos se regía por las prioridades definidas en el ejecutivo y “contribuir contribuir directa o indirectamente, a sustituir importaciones, incrementar las exportaciones o promover aquellos desarrollos conducentes a un racional y armónico crecimiento de la economía nacional”, según el texto de la ley de inversiones extranjeras. La ley de inversiones extranjeras daba preferencia a los capitales dirigidos al desarrollo y la integración de las economías regionales, la elaboración de materias primas, la producción de bienes de capital y de utilización intermedia y aquellos que se asociaran a empresas de capitales nacionales. La norma otorgaba facultades al poder ejecutivo para establecer beneficios especiales en materia de derechos aduaneros, impuestos, régimen cambiario y créditos. Los capitales podían ingresar en forma de divisas, máquinas, equipos o instalaciones.
El funcionamiento interno de la Secretaria de Relaciones Económicas y Sociales
El primer paso para un extranjero interesado en invertir en Argentina era acercarse a la Secretaria de Relaciones Económicas y Sociales. Específicamente, al Departamento de Inversiones Extranjeras, que estaba ubicado fuera de la Casa de Rosada, en una oficina del quinto piso de la entonces calle Cangallo (hoy Perón) al 524, en la Ciudad de Buenos Aires. Allí los inversores podían iniciar dos tipos de tramites: consulta previa y propuesta definitiva. En el primer caso el potencial inversor exponía su idea con el objetivo de conocer el grado de interés que pudiera tener el Gobierno Nacional en la actividad que se proponía desarrollar. En menos de 15 días, el inversor recibía una respuesta. En caso de el Ejecutivo entendiera que el proyecto era de interés para el país, el inversor debía elaborar la propuesta definitiva.
Para ambos trámites, los técnicos del Departamento de Inversiones Extranjeras hacían un análisis preliminar y lo elevaban a una comisión asesora, que se reunía una vez por semana para evaluar el proyecto en función de las prioridades del programa de desarrollo. En esta etapa evaluaba si el proyecto interfería en las industrias existentes, cómo afectaba la demanda futura de materias primas, la ubicación geográfica del proyecto, el origen de los fondos y el tipo de maquinaria a importar.
Las propuestas que recibía un dictamen favorable eran enviadas al secretario de Relaciones Económicas y Sociales, que emitía una resolución para elevar el proyecto al presidente de la Nación. Con base en este trabajo previo, el presidente emitía un decreto para autorizar la inversión. Un ejemplo es el decreto 4246 del 10 de abril de 1959, por el cual el Poder Ejecutivo Nacional autorizó los planes de inversión de Ford para instalar la Planta de Pacheco.
La descripción del funcionamiento de la burocracia estatal puede llevar a una confusión. El Frigerio y su equipo no esperaban sentados en sus oficinas la llegada de inversores. Salían a buscarlo. Frigerio viajó en varias ocasiones a EEUU para contactar a posibles inversores, en especial en el sector petrolero. El mismo Frondizi apeló a la llamada diplomacia presidencial para desperar el interés de los capitales extranjeros. En 1959, Frondizi visitó la planta de Ford en Detroit y se reunió con el presidente de la compañía. Unos meses después la automotriz anunció la instalación de su primera fábrica de automóviles en América Latina.
Descentralizar la producción
La ley de desarrollo de la industria tenía como objetivo promover un “desarrollo integral y armónico” de la producción en el país. Es decir, descentralizar la industria nacional. Entre los instrumentos previstos en la norma estaban la liberación de derechos aduaneros para importar maquinaria y equipos, al mismo tiempo que contemplaba el aumento de aranceles para los productos importandos que se fabricaban en el país o la limitación de estas importaciones. La ley definía un tratamiento cambiario especial para las exportaciones industriales y prioridad en el otorgamiento de créditos para los planes industriales así como en el suministro de materias primas, energías, combustibles y transporte. Las compras de los organismos estatales debían considerar el fomento de la industria a la hora de la toma de decisiones. La norma incluía exenciones de impuestos por periodos limitados para formentar la radicación de industrias en el país.
La definición de prioridades era un pilar del gobierno de Frondizi. Tanto es así que la Secretaría de Industria y Minería elaboró en 1958 un documento con un título sugerente: Industrias que el país necesita. Dentro de esta secretaría se creó el Consejo Nacional de Promoción Industrial que tenía como objetivo elaborar dictámenes, estudios y proyectos para el fomento de determinadas industrias. Para los sectores prioritarios se definieron planes y regímenes de promoción específicos. Entre ellos: siderurgia (decreto 5.038, de 1961); petroquímica (decreto 5.039, de 1961), industria de celulosa y papel (decreto 5.041, de 1961), automotriz (decreto 3.693, de 1959). También se elaboraron planes de promoción de inversiones regionales para la Patagonia, la región Noroeste y la provincia de Corrientes.
El incentivo a las inversiones y la liberación de las limitaciones al capital extranjero transformaron la estructura económica argentina durante el gobierno de Frondizi. No solo se logró el autoabastecimiento petrolero, sino que el ahorro de divisas permitió la importación de maquinarias y bienes de capital fundamentales para el proceso de industrialización. La producción manufacturera aumentó un 13% en esos cuatro años, con un aumento destacado en los bienes durables. La producción de acero se quintuplicó. La industria automotriz tuvo un despliegue exponencial. Durante aquellos años pasó del ensamblaje a producir localmente. ELa producción aumentó desde 27.834 unidades en 1959 hasta 136.188 en 1962, según dalos datos de la Asociación de Fabricantes de Automotores (ADEFA). Gracias a la priorización y orientación de las inversiones, las regiones más rezagadas tuvieron los primeros impulsos al desarrollo.
El gobierno desarrollista logró en solo cuatro años un shock de inversiones nunca antes visto, a pesar de la oposición del radicalismo del pueblo, el peronismo y los militares. Cuando Frondizi asumió el país estaba paralizado y en bancarrota; cuando dejó el poder, era una economía con un proceso de desarrollo en marcha, basado en la libertad de la iniciativa privada, la orientación de un Estado eficiente y el concurso del capital nacional y extranjero.
El mundo cambió mucho en las últimas seis décadas y los instrumentos usados en aquel entonces son inapropiados para la economía actual. La experiencia desarrollista, sin embargo, mantiene un valor como prueba del potencial transformador de las fuerzas productivas argentinas. Un potencial que necesita, sobre todo, que eliminen las trabas legales y burocráticas que le impiden desplegarse.
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