Frondizi y su Política Exterior

*) Por Andrés Cisneros.

La figura de Arturo Frondizi siempre me ha hecho evocar a la alegoría de la caverna, de Platón. Como ustedes saben, en la antigua Grecia, un joven esclavo, nacido y criado dentro de una profunda mina, consigue escapar, conoce al mundo y decide volver para contarle a sus compañeros que afuera de esa cueva, afuera de sus cerrados límites, existía todo un mundo llenos de oportunidades. Sus propios congéneres no le creen y deciden seguir viviendo en la cueva.

Seguramente en este recinto no sería ninguna novedad que alguien afirmara que la hostilidad contra Arturo Frondizi y su derrocamiento final constituye un error mayúsculo en la historia argentina del siglo veinte. Se trata de una opinión cada día más generalizada y alcanzó incluso a no pocos sectores responsables de ese accionar tan equivocado. Esto no es casual, porque muchas de las percepciones y propuestas de Frondizi en aquella época continúan vigentes hoy en día, lo que realza la visión de largo alcance que tuvo en política exterior. A pesar de que el mundo ha cambiado sustancialmente, varios de sus rasgos son persisten con absoluta actualidad.

La diferencia entre un estadista y un simple político es que el estadista tiene la capacidad de ver mucho más lejos y, así, no trabajar solo para la tapa de los diarios del día siguiente. Frondizi tenía esa condición y, ya se sabe, hay hombres que terminan siendo contemporáneos de su propia posteridad. Ese es su privilegio y, muchas veces, su tragedia.

Es evidente que Frondizi era un hombre de estado, adelantado a su tiempo, hoy diríamos que la tenía muy clara. Y quizá también diríamos que le era, de entrada, imposible conseguir mucho más éxito con las cartas con que le tocó jugar su partida.

Digo esto porque cuando uno repasa las condiciones internas y externas en que le tocó desenvolverse, bien podría decirse que a Arturo Frondizi en el gobierno le tocó navegar en medio de una tormenta perfecta. No le faltó nada en contra. Lo primero que salta a la vista en ese momento de la realidad argentina es la enorme incomprensión de la cultura política 3 argentina acerca de lo fundamental que, para el desarrollo económico nacional, revestía el papel de las inversiones extranjeras.  Frondizi lo veía con claridad, pero la opinión pública, no.

Todavía nos encontrábamos muy lejos del el mundo de las comunicaciones y el transporte que hoy nos facilita el contacto con la más avanzada modernidad y, en ese relativo aislamiento semiprovinciano continuábamos ignorando que la Argentina que se disolvía, que cada día iba existiendo un poco menos. Una Argentina que se creía con posibilidades de ser una Potencia Mundial, capaz de desarrollarse y vivir “con lo nuestro” y en la que el concepto de soberanía era inversamente proporcional al de la asociación con el mundo. Una Argentina donde la autonomía y la autarquía se valoraban como elementos opuestos a la cooperación y la interdependencia.

Una sociedad así se encontraba esencialmente imposibilitada de comprender la vulnerabilidad de su política exterior frente a las realidades del mundo.

La característica fundamental de la época era una transformación tecnológica que anticipaba el surgimiento de una nueva revolución industrial, y el frondicismo lo entendió, coincidiendo con la advertencia de Perón de que, en el mundo, la historia tendería a ser cada vez más historia universal.

Japón, Alemania e Italia habían sufrido una derrota mayúscula apenas quince años antes y Japón todavía tenía un  PBI inferior al argentino, pero eran sociedades que entendieron cómo funcionaba el mundo y se reconstruyeron velozmente, mientras Argentina continuaba desgranándose como en medio de una anestesia que nos impedía percibirlo. Son los años cuyo estudio permitió a Samuelson aquella afirmación de que hizo falta tanto talento para arruinar a la Argentina como para levantar al Japón.

Por ejemplo, la oposición a Frondizi –y el propio Frondizi lo especuló hasta poco tiempo antes- creyó que se podía prescindir del capital extranjero para el desarrollo de nuestros hidrocarburos o que la inflación podía combatirse solo con ajustes sin necesidad de hacer crecer la economía. Cuando Frondizi comienza a insistir con la bandera de “desarrollo”, buena parte de la sociedad argentina no entendía la urgencia que el joven candidato le atribuía a ese tema cuando, en su opinión, estaban pendientes muchos otros asuntos que, esos sí, de veras eran importantes.

La Tormenta perfecta que Frondizi debió afrontar tenía una gran variedad de elementos:

1. Para comenzar, llegó al poder sin los votos propios necesarios, sino a caballo de un acuerdo con Perón, de naturaleza inicialmente electoral que luego no se pudo transformar en un acuerdo programático, de manera que siempre tuvo que manejarse con un capital político hipotecado, con vencimiento de esa deuda a la vuelta de cada ocasión electoral;

 2. Sus votos propios no solo eran insuficientes sino que provenían de un desmembramiento minoritario del partido radical, cuyo tronco histórico ni lo acompañó ni lo defendió, aun cuando de esa manera terminaron legitimando, otra vez, la ruptura del orden constitucional;

3. La inmensa mayoría de las Fuerzas Armadas no lo defendió y, en mucho menor porcentaje, pocos lo acompañaron. Apreciaron su acuerdo con Perón como una forma de burlar el aislamiento que los militares intentaban aplicar al justicialismo y una peligrosa manera de facilitarle el regreso al Poder.

4. Los Estados Unidos se negaban a repetir en América Latina la exitosa política de inversión y desarrollo económico que si impulsaron en Europa Occidental, determinando que la prioridad de su política para la región era la de combatir al comunismo, no importando si ello suponía tolerar, cuando no patrocinar, golpes de Estado y gobiernos no democráticos;

5. Esa coincidencia objetiva entre el Departamento de Estado y los intereses de las Fuerzas Armadas argentinas y de casi toda América latina, operó como un juego de pinzas que le permitió a los militares recuperar el poder con el argumento de que Frondizi facilitaba o, al menos, no estaba dispuesto a impedir el avance del comunismo en nuestro país y en la región.

6. La política sobre Cuba expresaba con toda evidencia este aspecto de la Tormenta Perfecta. Quizá Kennedy entendía  que no se podía combatir solo a las consecuencias si no se combatía también a las causas de una eventual radicalización izquierdista de la Región. Y quizá vislumbró en Frondizi a un estadista capaz de convencer a la Región de que el desarrollo y la democracia eran el mejor antídoto contra el común ismo.

7. Si esa era la intención de Frondizi, no consiguió el acompañamiento de los países más importantes de América latina, comenzando por México y Brasil, con lo que, frente a Kennedy y la burocracia norteamericana, se quedó para jugar esa partida, con lo que pudieran valer las cartas argentinas en soledad.

8. Kennedy no pudo convencer ni a los republicanos ni a su propio partido y, después de matarlo, a él y, por las dudas, al hermano, ya no quedó nadie dispuesto a continuar con el enfoque de la Alianza para el Progreso.

9. Frondizi intentó mejorar sus cartas aceptando cambiar a su ministro de Economía y tomando medidas ortodoxas de ajuste, sumando la posibilidad de inversiones petroleras de Estados Unidos y Gran Bretaña, pero su condicionamiento de que todo eso fuera compensado con préstamos e inversiones de enorme importancia fue interpretado, para consumo de la opinión pública norteamericana, como una extorsión antes que como una negociación legítima.

10.Derrotada la alternativa kennediana en la política exterior, Washington adopta la política anticomunista más cruda y, como consecuencia, habilita a las Fuerzas Armadas del resto del continente a jaquear a sus gobernantes democráticos con una política en línea con la de Washington frente a La Habana, con el consiguiente debilitamiento de esos gobiernos civiles.

11.Tal vez Frondizi pensó que claudicar frente a Washington le alienaría el voto de las clases medias progresistas y tal vez no tomó demasiado en cuenta cómo el voto finalmente favorable a Cuba le haría aumentar el fastidio de los militares, que tutelaban con evidente hostilidad a su gobierno civil. La parte positiva de ese voto fue el hecho de haberlo convenido con Brasil México, Bolivia, Chile y Ecuador, lo que nos dejó en situación de derrota continental pero no de aislamiento regional;

12.Esto suponía además, una defensa, siempre popular, del principio de no injerencia en los asuntos internos de otro país y la explicación de que –más allá de los principios- solo un masivo desembarco de inversiones y préstamos norteamericanos hubiera podido permitirle explicar en Argentina un voto diferente sobre Cuba;

13.La respuesta británica y norteamericana –respaldada por el Fondo Monetario – siempre fue que Argentina ya se encontraba excedida en su capacidad de crédito y no se vislumbraba cómo podríamos responder si ese endeudamiento se aumentaba dramáticamente con nuevos préstamos e inversiones. Un estudiante de primer año de la facultad de Economía podría responder fácilmente a ese argumento pero, ya se sabe, los países más débiles debemos pagar nuestros propios errores y, también, los errores de los países más fuertes;

14.La retórica del panamericanismo recitaba el catecismo de que los estados del Continente se necesitaban mutuamente, pero la cruda realidad es que todos y cada uno de los latinoamericanos necesitaban a Washington muchísimo más que Washington a nosotros, como quedó demostrado cuando les votamos en contra de su propuesta sobre Cuba y lo mismo siguieron adelante;

15.Mientras tanto el peronismo, en su objetivo de retornar al Poder, comienza a coquetear con revolucionarios de izquierda, lo que debilita aún más a la posición de Frondizi, al que sus enemigos siempre pintaban como una marioneta de Perón o, al menos, alguien demasiado vulnerable a lo que Perón decidiese. En este caso, a alguna forma de convivencia con terroristas de izquierda revolucionaria.

16.Por su parte, el radicalismo tradicional no defendió a Frondizi ni siquiera cuando este se encontró amenazado de derrocamiento y, con ello, el radicalismo –que ya había avalado la proscripción de las mayorías- aparecería legitimando, con su silencio, una nueva ruptura, otra más, del orden constitucional.

Si uno analiza su política exterior, resulta difícil no sentir adhesión a objetivos de Frondizi. Por ahí podría decirse que, forzado por las circunstancias o como producto del entusiasmo por la solidez intelectual de esas ideas, trató de abarcar más de lo que podía apretar. Eso ya se ha discutido y el debate sigue abierto.

Lo que hoy quisiera puntualizar es algo que encuentro menos explorado, que es la vigencia, la notable actualidad, del pensamiento frondicista en todas las materias, incluyendo la política exterior. A medio siglo de ese momento histórico, varios de los problemas de entonces continúan vigentes hoy y, en casi todos los casos, agravados.

Así, enfrentando el dato incontrastable de que la importación de hidrocarburos consumía un tercio de nuestras exportaciones, Frondizi apuntó al autoabastecimiento para retener divisas a las que podría darse otro destino productivo y, dado que nuestra capacidad de ahorro interno resultaba insuficiente, optó por abrir el rubro a las inversiones extranjeras, en una decisión de doble efecto: hacia adentro, investir al capital extranjero del papel de elemento dinamizador de la economía y, hacia adentro, generar con los países más poderosos del mundo un principio de política exterior que los vinculara a nuestro país de una manera concreta, con intereses en común que pudieran sellar más coincidencias que vendrían después.

Aunque el peronismo se opuso terminantemente a esos intentos de Frondizi, esa política petrolera empalmaba con los intentos del último Perón con los contratos de la Standard Oil y se renuevan hoy en día entre nosotros, con el fenómeno de Vaca Muerta y nuestra permanente imposibilidad de explotar esos recursos solo en base al ahorro interno.

En ese esquema, la alianza puramente electoral con el peronismo podría profundizarse en una alianza entre la clase trabajadora y la nueva burguesía industrial progresista, que emergería del boom de desarrollo que esa `política exterior podría facilitar.

La descontada oposición del radicalismo y, eventualmente, del peronismo político, podría resultar compensada con la profundización de las relaciones con Iglesia (enseñanza libre, posición frente al divorcio y el aborto), los sindicatos (la ley de Asociaciones profesionales), sectores medios progresistas y hasta al menos una parte de las Fuerzas Armadas.

Volviendo a la política exterior, el contexto internacional complicaba la situación del gobierno argentino, ya que la revolución sedicentemente socialista en Cuba introducía a la Guerra Fría en el continente, despertando todas las alarmas del sistema de seguridad norteamericano.

Desoyendo los consejos de Frondizi a Kennedy, Washington descartó atacar las causas de la simpatía revolucionaria en América latina, que se originaban en el subdesarrollo y la falta de esperanza, para adoptar una respuesta puramente represiva, atacando a los síntomas, no a las causas, con lo que completaron la receta de una fórmula infalible para provocar un desastre: a un reclamo social oponerle una respuesta policial.

A la vista de lo que sucedió después durante más de medio siglo de embargo, Frondizi tuvo toda la razón desde el principio: lo de Cuba no debía tomarse como un asunto ideológico sino como un síntoma de lo que pasa con los países que se encuentran excluidos de un proceso continental de desarrollo. Exactamente como pasa hoy.

El veneno del ideologismo llevó al Presidente Frondizi a ser acusado tanto de ser un títere de Washington, como de ser un agente del comunismo internacional, todo al mismo tiempo. En resumen: el problema no era Castro y su mensaje, el problema era el subdesarrollo. Y la negativa de Estados Unidos no haría sino confirmar la famosa frase de Kruschev: “Castro no es comunista, pero Washington va a hacer de él uno muy bueno.”

Más de cincuenta años después, ya en nuestros días, todo el continente puede observar cómo esa muy equivocada política norteamericana tiene que dar marcha atrás y levanta, hoy, con medio siglo de atraso, un embargo tan absurdo como ineficaz.

Y cómo, los mismos países que en su momento alegaron que no se pronunciarían porque se trataba de un tema bilateral entre Cuba y los Estados Unidos, y no acompañaron la 12 propuesta de Frondizi y las expectativas de la Alianza para el Progreso, reclaman hoy a Washington, ahora si, por una participación que se les niega, en el regreso de Cuba al sistema interamericano, en una negociación donde la OEA hasta ahora no fue invitada y el resto de los gobiernos de América la mira desde afuera.

Frondizi se replegó hacia una aceptación de la condición bilateral del conflicto en una maniobra de defensa propia, esto es, cuando fracasó la idea de una acción colectiva que atrajera a Cuba al sistema occidental de valores, al sistema republicano de gobierno y al sistema capitalista de producción, ofreciéndole una alternativa muy superior a la de abrazar al comunismo y una alianza con la Unión Soviética.

Allí sí, cuando esa propuesta es descartada y Washington exige una acción colectiva ideológica y represora, Argentina opta por considerar el asunto como puramente bilateral, a lo sumo enmarcado en el área de América central, no Sudamérica. Resulta interesante señalar otra anticipación en política exterior: en esa época, Frondizi ya se refería a “Sudamérica” como un enclave regional con intereses diferenciados, concepto que tardó muchos años en ser comprendido por la mayoría de la clase política y los expertos en política exterior y mucho menos en los documentos oficiales. Era en esos términos que se expresaba en las cartas a Kennedy.

 En tanto, caída en su lugar origen la Alianza para el Progreso, la alarma anticomunista desatada por Castro funcionó como elemento legitimador de la intromisión de las Fuerzas Armadas mucho más que antes en el manejo del poder interno de la Argentina. De árbitros, pasaron a ser cada día más protagonistas.

De hecho, la Doctrina de la Seguridad Nacional permitió a las Fuerzas Armadas contradecir la política más prudente de su gobierno constitucional para actuar, ellas sí, abiertamente, como aliadas de los Estados Unidos en la lucha contra el comunismo, a cambio de nada para nuestros países. Todo, en nombre de la seguridad hemisférica.

Más bien, a cambio de que se pavimentara de esa manera el camino del regreso de las Fuerzas Armadas al control del Poder entero de la República Argentina y de otros países de la región.

De nuevo, otra tormenta perfecta: el anticomunismo en lo externo y el antiperonismo en lo interno se fundieron como expresiones de un mismo mensaje totalitario, tan fuerte que duró hasta 1983, y que podría haber seguido bastante más, de no mediar otro factor propio de nuestras relaciones internacionales, que fue el desastre de Malvinas en 1982, donde nos arreglamos para armar otra tormenta perfecta: invalidamos la fuerza moral de nuestros mejores derechos recurriendo, sin aviso, a la fuerza militar, en una guerra que terminamos perdiendo absolutamente y que iniciamos, por  mar, frente a la tercera flota más poderosa del mundo, de un país históricamente aliado a los Estados Unidos, miembro de una NATO que no podía mostrar debilidad en medio de la Guerra Fría y en que conseguimos nada menos que la unanimidad en contra de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, hazaña diplomática impensable en un mundo donde China y la Unión Soviética vetaban casi invariablemente las propuestas occidentales, y viceversa. Nosotros conseguimos que, contra Argentina, votaran todos juntos.

Otra vez adelantado a su tiempo, Frondizi avizoró que el fin de la Guerra Fría permitiría desviar recursos militares hacia el desarrollo de la ciencia y la tecnología, en un esquema de cooperación superador del enfrentamiento norte contra sur, con el consiguiente beneficio para las naciones subdesarrolladas. Desgraciadamente, ese proceso tardó más de lo esperado y, para cuando floreció en el mundo, el proyecto desarrollista ya no se encontraba en el poder en Argentina.

La Revolución Libertadora se había focalizado en las relación es con Gran Bretaña y Frondizi procuró mejorarlas sustancialmente con Estados Unidos, sobre la base de tres puntos centrales, personalmente explicadas al vicepresidente Nixon cuando vino a la asunción presidencial de mayo de 1958: ayuda financiera, políticas comerciales y el programa de excedentes agrícolas.

La respuesta, como se sabe, resultó decepcionante: los países de América latina debieran apostar al comercio, las inversiones solo privadas y las bondades de un eventual derrame.

Al año siguiente, Frondizi mismo expuso nada menos que ante el Congreso de los Estados Unidos el núcleo central de su visión: países estancados y empobrecidos no podían asegurar instituciones democráticas y pasarían a convertirse en un campo propicio para la anarquía y la dictadura.

Allí volcó su concepción del problema de fondo, también transmitido en varias cartas personales a Kennedy. Cito textualmente: “El Plan Marshall salvó los valores y la civilización de Occidente. Ningún país subdesarrollado puede resolver sus problemas democráticamente sin ayuda de los países desarrollados.”

Otra prueba de la visión anticipatoria que tenía Frondizi de nuestros problemas se evidenció en las relaciones con nuestros vecinos, especialmente Brasil y Chile. Las Fuerzas Armadas siempre agitaron el cuco de la supuesta peligrosidad de nuestros vecinos como una manera de agitar un argumento patriótico que les proveyera de apoyo interno. Frondizi maniobró los espinosos conflictos fronterizos con Chile de una manera claramente anticipada de cómo, en los Noventa, terminamos de solucionarlos a través de la cooperación y no el conflicto.  Y con Brasil procuró establecer mecanismos de, al menos, información y cooperación en las respectivas política exteriores, plasmado en un Convenio de Amistad y Consulta firmado en 1961 con Janio Quadros (y negociado antes con Kubitschek), que conforma un claro antecedente de lo que, junto con el ABC de Rio Branco y luego de Perón, Getulio Vargas e Ibáñez del Campo, apuntaba en la correcta dirección, que muchos años después daría lugar al Mercosur, la posibilidad más importante que tuvo la Argentina de ingresar a la Modernidad durante el siglo veinte, y hoy en estado de avanzada catalepsia.

Esta Declaración de Uruguayana recogió, como era de esperarse, más de una interpretación, entre las que se destacan la de Conil Paz y Ferrari, distinta de la de Lanús, que personalmente considero más adecuada.

Otro tema de política exterior que exhibe una mirada de larga distancia fue la de Frondizi respecto de la Antártida. La firma del Tratado Antártico permitió nuestro país sentar una baza jurídica en un tema altamente politizable y, al mismo tiempo, excluir a la soberanía de la Antártida de la Guerra Fría y las distorsiones que la lógica de la Guerra Fría podrían haber introducido en esa región, como sucedió en el caso de Cuba y tantos otros.

De hecho, igual que respecto a la integración sudamericana, esta visión antártica, por un lado protegió nuestros derechos  y, por el otro, señaló el camino de cooperación que, yo creo, llevará a que, en el siglo veintiuno, se resuelva definitivamente el tema de las soberanías –nacionales o no en el Polo Sur.

Personalmente sostengo una teoría, bastante solitaria, en el sentido de que el tema de Malvinas no podrá resolverse en soledad sino en el marco de una negociación internacional que incluya a la Antártida y el Atlántico Sur, pero eso ya escapa al tema de Frondizi y podemos hablarlo después, si interesa.

Ustedes han publicado la totalidad de los discursos presidenciales de Arturo Frondizi, como un aporte inestimable al debate de las ideas y de la historia política argentina, pero no solo como una contribución al conocimiento histórico sino también como un acto político, republicano, un testimonio de pluralismo de la más vigente actualidad. Como digresión, o no tanto, permítanme hablarle de cómo se trató en la actualidad argentina a otra colección de discursos:

Durante su mandato, Di Tella dispuso crear una página oficial del Ministerio y, dentro de ella, incluir todos los discursos y pronunciamientos de todos los cancilleres y las partes pertinentes a la política exterior de todos los presidentes de la Democracia, como una primera etapa, que seguiría hacia atrás, cubriendo a toda la Historia argentina, como elemento de conocimiento y pluralidad en nuestra materia exterior. Cuando dejamos la Cancillería, ese trabajo estaba completado.

Todos esos discursos, con las correspondientes definiciones de cada gobierno en política exterior, se encontraban subidos a la página. A poco de asumir el presidente Kirchner, me sorprendí comprobando que todo ese material había sido borrado y, en ese espacio, solo aparecían los discursos del canciller kirchnerista. En este libro, que dono hoy para la biblioteca de la Fundación, se lo cuenta con detalle, pero resumo aquí que me entrevisté con el Canciller (única vez que me recibió, solo que fuera de la Cancillería) a quien le expresé mi preocupación y pedí se repusieran esos discursos.

Les resumo la respuesta: el Canciller dijo que no sabía nada, que buscaron esos discursos o sus copias pero que no encontraban nada (para quienes no lo saben, la Cancillería contaba en ese entonces con un archivo, en la calle Cepita, casi del tamaño de casi media manzana). Le sugerí tres cosas: una, que iniciara un sumario para investigar responsabilidades, dos, que encargara al Consejo de Embajadores la reconstrucción de ese archivo y, mientras tanto, requerir a nuestro representante en Naciones Unidas que, al menos, comprara fotocopias de los discursos en Naciones Unidas. Por supuesto, no hizo nada de nada, no pude verlo nunca más y ese material histórico está perdido para siempre. Jorge Hugo Herrera Vegas, por propia iniciativa encontró dos discursos en instituciones privadas y, por mi parte, obtuve  esas fotocopias en Nueva York y hoy, de los cancilleres de la democracia anteriores al kirchnerismo figuran solo esos discursos ante Naciones Unidas, mientras que, de los cancilleres kirchneristas, la contabilidad es la siguiente:

Caputo, con 65 meses de gestión, aparece con 8 discursos, todos en la ONU Rodríguez Giavarini, en 24 meses, 2 discursos, ambos en la ONU Ruckauf, en 16 meses, 2 discursos solamente… ¿Adivinan dónde? En la ONU. Cavallo les ganó a todos: parece que nunca dijo nada. En cuanto a Di Tella, que estuvo la friolera de 107 meses, aparentemente solo habló en 4 ocasiones, también en Naciones Unidas, más una en el Centro de Ingenieros y otra en el CARI. Total, seis. Por suerte, los cancilleres del kirchnerismo parecen haber trabajado más: Bielsa aparece con 72 discursos en apenas 29 meses Taiana con 106 discursos en 52 meses Finalmente, antes de venir a esta presentación volví a entrar en la página y nuestro actual canciller ya figura con 55 discursos en 51 meses. Tiene mejor promedio que Cristiano Ronaldo.

En resumen, en el reino del Pensamiento Único solo existe la palabra de sus cancilleres, no hay lugar para una opinión distinta. Otra muestra, redonda, de la mudanza al Mapa de Borges. En suma, que la Tormenta Perfecta pudo hacer parcialmente naufragar la instalación de una política nacional de desarrollo y de inserción en el mundo que podía habernos cambiado la vida, para mejor, a la totalidad de los argentinos. Pero se trató de una victoria reaccionaria a lo Pirro, porque aquél mensaje de modernidad y progreso se encuentra hoy arraigado de manera irreversible en la opinión pública y las demandas de la sociedad en que a Arturo Frondizi le tocó la misión de señalar el camino correcto.


cisnerosAndrés Cisneros

Diplomático de Carrera

Ex Vicecanciller

 

 

Fuente: Clase magistral brindada en el marco de las jornadas organizadas por la Fundación Centro de Estudios Arturo Frondizi

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