El historiador de la industria nacional Marcelo Rougier.
El historiador de la industria nacional Marcelo Rougier.

La industria argentina tuvo un momento de gloria y un derrumbe catastrófico. Escribir la historia de la industria nacional es, por lo tanto, contar la historia de un fracaso. El historiador Marcelo Rougier dedicó su carrera a estudiarlo. Con rigor y paciencia, repasa vía Zoom las principales etapas de la industrialización argentina en una entrevista con Visión Desarrollista. Durante más de tres horas derriba algunos mitos —»La Industrialización por Sustitución de Importaciones fue una realidad antes que una política. Y fue una política antes que una teoría»—, aclara malos entendidos —»El peronismo confiaba más que el desarrollismo en la posibilidad de aumentar las exportaciones agropecuarias»— y rescata algunos datos olvidados de la historia, como el costado industrialista de Marcelo T. de Alvear. Autor de varios libros, Rougier coordinó en 2021 La industria argentina en su tercer siglo, publicado por el Ministerio de Desarrollo Productivo de la Nación. Una pregunta recorre toda la conversación: ¿qué salió mal?

A LA SOMBRA DEL MODELO AGROEXPORTADOR
El título del libro parece contraintuitivo. Plantea que la industria argentina tiene “más de dos siglos” cuando solemos pensar que comenzó a desarrollarse en el siglo XX. ¿Desde cuándo existe una industria nacional?

La idea más extendida es que antes de 1930 solo existía una industria artesanal, compuesta por pequeños talleres. Esto no era así. La industria moderna comienza en Argentina a finales del siglo XIX. Estaba muy vinculada al agro y las posibilidades de exportación. El ejemplo más claro eran los frigoríficos, una actividad que estaba en la frontera tecnológica internacional. Pero el 90% de los frigoríficos era de capitales extranjeros. Las estancias, en cambio, eran propiedad de argentinos. Había otras industrias orientadas al mercado interno, como los ingenios azucareros, las bodegas o las fábricas de cerveza; también en manos de extranjeros. Esto marcó la impronta de las clases dominantes. Los extranjeros industriales no participaban en política, ni siquiera votaban, pero sí tenían capacidad de lobby para conseguir beneficios de importación y aranceles bajos. Esta dinámica, evidente entre 1870 y 1914, pone en discusión la vieja concepción de que una economía abierta impide que la industria se desarrolle. Las actividades agropecuarias y el comercio de exportación traccionaron la industria.

¿Esa división entre nacionales terratenientes y extranjeros industriales es la semilla de la cultura antiindustrial que vemos hoy en ciertas elites argentinas?

Todavía es común la idea de que una buena lluvia resuelve todos nuestros problemas. Durante la vigencia del modelo agroexportador la industria era vista como una ayuda en los tiempos de crisis, pero todo se olvidaba cuando las cosechas eran buenas. Aunque también hubo terratenientes que invirtieron sus ganancias en desarrollos industriales. Fortabat, por ejemplo. De todas formas, creo que sí se instaló un imaginario de que Argentina es el campo rico, la pampa húmeda. Y no solo en la clase dominante, sino en el conjunto de la población. Ya en aquella época había una campaña negativa contra la industria nacional, que la presentaba como ineficiente y de mala calidad. Esto se traducía en una política arancelaria que favorecía la importación de productos de mejor calidad y desalentaba la fabricación nacional. Había un deslumbramiento por lo extranjero. Esto excedía la industria, también se percibía en la cultura y la política.

¿Cuándo comenzó el despegue de la industria como un sector independiente del agro?

Diría que en la década de 1920, cuando las empresas estadounidenses empezaron a invertir en Argentina y provocaron una gran transformación en la industria. Los sectores que más crecieron fueron el automotriz y el eléctrico. No se fabricaban autos todavía, pero comenzaron a ensamblarse en el país. También se radicaron las industrias farmacéutica y química, que eran más dinámicas y modernas. Con estas inversiones llegó el fordismo, la forma estadounidense de organización de la producción que en ese momento era la vanguardia. En esta etapa aparecieron empresas que ya no estaban vinculadas estrictamente al modelo agroexportador y preanunciaban la configuración de otro modelo productivo. Y eso se profundizó con la crisis del 30.

¿Qué cambió con la crisis del 30?

El cierre del comercio internacional incentivó el desarrollo de algunas ramas industriales. Esto no había ocurrido durante la Primera Guerra Mundial porque no existían capacidades instaladas. Tras la crisis del 30 avanzó la sustitución de importaciones y el uso de materias primas locales que no habían sido aprovechadas anteriormente. Se crearon muchas empresas textiles y de alimentos orientadas al mercado interno. Hubo también una expansión de las fábricas metalúrgicas, aunque tenían problemas para abastecerse de equipos. A partir de 1935 reaparecieron las inversiones estadounidenses, especialmente en la industria textil, y también las alemanas, orientadas a la construcción, la electricidad y la química. En estos sectores surgieron también pequeñas y medianas empresas de propietarios nacionales, menos intensivas en capital y que incorporaron mano de obra. En aquellos años la agricultura expulsaba a los trabajadores del campo y estos se radicaban en los núcleos urbanos, en particular en el Área Metropolitana de Buenos Aires.

A pesar de estos cambios, en 1933 Argentina firmó con Reino Unido el Pacto Roca-Runciman, que apostaba a restaurar el modelo agroexportador. ¿Por qué?

Había una presión para volver a ese modelo, pero la dinámica del comercio internacional había cambiado. Ya no era posible el intercambio multilateral y se priorizaban los acuerdos bilaterales. El Pacto Roca-Runciman intentó garantizar la colocación de los productos agropecuarios en Reino Unido. A cambio, hacía varias concesiones, como seguir comprando productos textiles británicos. Muchos ingenieros y militares escribieron entonces contra esta perspectiva conservadora. Adolfo Dorfman, por ejemplo, señaló en aquellos años que la industria era como un niño que crecía entre adultos, en referencia a las actividades agropecuarias, y que había sido castigado. La idea de que era necesario revalorizar la industria ganó terreno. Alejandro Bunge y el grupo de la Revista de Economía Argentina fueron parte de ese debate. También Raúl Prebisch, aunque entonces era gerente general del Banco Central y tenía ideas bastante moderadas con respecto a la industrialización. 

¿Es entonces cuando se plantea la estrategia de sustitución de importaciones como un modelo de desarrollo?

La Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) fue una realidad antes que una política. Y fue una política antes que una teoría. En la década de 1930 no había una política industrial, pero hubo incentivos a la industria debido al incremento de los aranceles, la devaluación de la moneda y la reducción del comercio internacional. El aumento de los aranceles fue por motivos exclusivamente fiscales: las caída de las importaciones y las exportaciones había provocado una merma en la recaudación. Por eso, el desarrollo de la industria en estos años se da a pesar de la política general, que se esforzaba por recuperar el modelo agroexportador. Y aún así, a principios de la década de 1940 el peso de la industria en el PBI superó por primera vez al del sector agropecuario. Argentina tenía entonces el sector industrial más importante de América Latina.

¿Qué influencia tuvieron los militares en el apoyo a la industrialización?

A partir de la Primera Guerra Mundial, los militares nacionalistas tomaron conciencia de la importancia del autoabastecimiento y la autarquía económica. Consideraban necesario promover industrias que eventualmente pudieran reconvertirse para fines de defensa. La industria comenzó a asociarse cada vez más a la soberanía y el nacionalismo económico. El general Manuel Savio plasmó estas ideas a comienzo de la década de 1930 y, en esa línea, promovió la creación de Fabricaciones Militares en 1941. Pero no eran solo los militares. El presidente Marcelo T. de Alvear usó la expresión “bastarse a sí mismo” en dos discursos. Siempre se asocia a Alvear con el sector terrateniente más conservador, pero tenía vínculos con Luis Colombo, el presidente de la Unión Industrial Argentina (UIA), que tenía como asesor a Alejandro Bunge. Los discursos de Alvear demuestran que había un industrialismo incipiente antes de la crisis de 1930. 

¿Cómo se relaciona el nacionalismo con la defensa de la industria?

En sus orígenes, el nacionalismo estaba asentado en los valores tradicionales, como la vida en el campo y la figura del gaucho. Leopoldo Lugones es un exponente de esto. Por eso, el nacionalismo no estaba asociado a la industria, a diferencia de lo que ocurría en los países desarrollados. A partir de los años 30 esto empezó a modificarse y apareció un nuevo tipo de nacionalismo, diferente al tradicional. Surgió entre los militares, pero también en sectores del radicalismo como FORJA (Fuerza de Orientación Radical de la Joven Argentina). No eran plenamente industrialistas, pero empezaban a hablar de actividades estratégicas y asignaban al Estado un papel mucho más activo en la economía.

¿Cómo afectó la Segunda Guerra Mundial el desarrollo de la industria argentina?

Durante la guerra hubo una expansión de la industria para sustituir importaciones. La preocupación principal de empresarios, militares y políticos era cómo sostener estas industrias cuando terminara el conflicto y volviera a fluir el comercio internacional. Temían que un aumento del desempleo alentara focos revolucionarios de izquierda. Hubo entonces un avance del Estado para proteger estos sectores. Diría que ese es el comienzo de las políticas industriales en Argentina, en especial tras el golpe militar de 1943. La Secretaría de Industria se creó en 1944; ese mismo año se sancionó la primera ley de promoción industrial, que establecía el apoyo a las empresas de  «interés nacional» y aquellas vinculadas a la defensa; se creó el Banco de Crédito Industrial para financiar actividades manufactureras. Aún así, no había todavía una política industrial con criterio sectorial. Más bien buscaba mitigar una posible crisis.

LA INDUSTRIA DURANTE EL PERONISMO
Si ya había comenzado la política industrial antes del peronismo, ¿qué cambió con la llegada de Perón a la presidencia?

Cuando Perón asumió ya existían las industrias que venían de la década de 1930 y las nacidas durante la Segunda Guerra Mundial. Las actividades más dinámicas en los primeros años del peronismo fueron las textiles, de alimentos y metalúrgicas. Industrias livianas que se habían instalado en las etapas previas. Tuvieron un crecimiento acelerado de la mano de las mejoras salariales y el alza del consumo. Fue así hasta 1949, cuando irrumpió la crisis del sector externo. Por el alza del consumo habían aumentado las importaciones de insumos industriales y el equilibrio se había mantenido hasta que cayeron los precios de las exportaciones agropecuarias, lo que provocó un aumento del déficit comercial. La crisis de 1949  es la primera manifestación de la restricción externa vinculada a procesos de industrialización. 

¿Cómo enfrentó el peronismo esta crisis?

Con un cambio de rumbo, que incluyó el aliento a las exportaciones agropecuarias y la restricción al crédito para industria. Los recursos se orientaron hacia sectores específicos, como los de maquinaria agrícola o metalurgia. Por primera vez se adoptaron políticas industriales de tipo sectorial en el país. En 1952 hubo una nueva crisis del sector externo, pero entonces el enfoque fue contener el consumo con el congelamiento de los salarios, expandir la producción agropecuaria y atraer capitales extranjeros. Esa fue la base del Segundo Plan Quinquenal, que fue diseñado como una respuesta a la falta de divisas. 

El Segundo Plan Quinquenal tuvo puntos en común con la política que implementó Arturo Frondizi en la presidencia a partir de 1958. ¿En qué se parecieron y en qué difirieron?

Hubo una continuidad entre el peronismo y el desarrollismo porque los problemas eran los mismos. Cada vez que la economía crecía, aumentaban las importaciones hasta un momento en el que la expansión se frenaba por falta de divisas. El peronismo buscó resolver la restricción externa bajando el consumo, porque así podía exportar más carne y cereales. También alentando las inversiones en el sector agropecuario con créditos y facilidades para la compra de maquinaria. El peronismo confiaba más que el desarrollismo en la posibilidad de aumentar las exportaciones agropecuarias. El desarrollismo era más realista: esa estrategia tenía límites claros por el deterioro secular de los términos del intercambio y las dificultades que había entonces para colocar los productos agropecuarios en el mercado internacional. Por otro lado, tanto el peronismo como el desarrollismo promovieron la sustitución de importaciones. Un asunto en el que tenían posiciones opuestas era en el papel del ahorro nacional. El peronismo confiaba en que era posible aumentar el ahorro nacional y canalizarlo hacia la inversión para depender menos del capital extranjero. Tenía una perspectiva más nacionalista que el desarrollismo. De hecho, los propios diputados peronistas se opusieron en 1955 a los contratos petroleros con la Standard Oil que impulsaba Perón. Al gobierno peronista le costaba legitimar esa política después de haber levantado durante tanto tiempo las proclamas antiimperialistas.

EL GOBIERNO DESARROLLISTA
Frondizi gobernó solo cuatro años, pero todavía muchos lo reivindican como un presidente que cambió el rumbo del país. ¿Cómo evalúas la política industrial del desarrollismo?

La verdadera edad de oro de la industria argentina comenzó con Frondizi. Las políticas que implementó para atraer el capital extranjero fueron fundamentales para modernizar la economía. Produjeron una gran transformación por las fuertes inversiones en las industrias química, petroquímica, metalúrgica y automotriz. El resultado empezó a verse años después, cuando estas inversiones maduraron. La economía creció todos los años entre 1964 y 1974 en gran medida debido a las inversiones que se hicieron durante la presidencia de Frondizi. Si bien hubo problemas derivados de la amplitud del régimen de inversiones extranjeras y la elevada cantidad de empresas que se radicaron para abastecer un mercado relativamente pequeño, fue el inicio de una edad de oro.

¿Qué problemas generó el régimen de inversiones extranjeras?

Por un lado, agregó un nuevo componente a la restricción externa. La ley de inversiones extranjeras de 1958 brindaba una amplia libertad para que las empresas remitieran beneficios hacia las casas matrices. Por el otro, permitía que las empresas importaran y ensamblasen bienes hasta que lograran desarrollar su producción en el país. Estos dos efectos provocaron una crisis del sector externo y una fuerte devaluación tras el derrocamiento de Frondizi, que afectó mucho a la industria que se había endeudado durante los años de crecimiento. Y todo se agravó por las políticas económicas ortodoxas que implementó el gobierno de José María Guido (1962-1963). Muchas empresas locales quebraron. La recuperación posterior, sin embargo, fue vigorosa y dio inicio a una etapa de crecimiento que se extendió, con fluctuaciones pero sin interrupciones, hasta 1975. Por último, también hubo un aumento en el grado de extranjerización de la economía.

¿Qué consecuencias tuvo esa mayor extranjerización?

Las empresas extranjeras se instalaron en la cúpula del escenario industrial argentino. Estaban las compañías estatales, como SOMISA e YPF, pero después eran todas extranjeras. Las empresas nacionales quedaron muy relegadas. Era un problema porque provocó un estancamiento de la burguesía nacional, que es un actor clave para impulsar un desarrollo capitalista autónomo. Sin una burguesía nacional fuerte, el país queda sujeto a las estrategias de las empresas extranjeras. 

A pesar del cambio de la estructura económica impulsado por el desarrollismo, la restricción externa continuó como limitante para el desarrollo. ¿Cómo abordaron este tema los gobiernos siguientes?

Hacia mediados de los años 60 quedó claro que para resolver la restricción externa no era suficiente con aumentar las exportaciones agropecuarias y sustituir importaciones. Comenzó a ganar fuerza la idea de impulsar estrategias basadas en la exportación industrial, que también apuntaban a una expansión hacia mercados más grandes que permitieran una mayor escala de producción. Aldo Ferrer decía que Argentina había desplegado primero un modelo abierto pero no integrado, que era el agroexportador; después había adoptado un modelo integrado pero cerrado; y el desafío pendiente era construir un modelo integrado y abierto.  

¿Cómo se traducía a la práctica ese modelo?

El mercado más accesible era el latinoamericano, pero ahí se evidenció otra vez el problema de la extranjerización del capital. Las empresas extranjeras tenían presencia tanto en Argentina como en otros países de la región y tenían estrategias corporativas que no estaban alineadas con un modelo de aumento de las exportaciones industriales desde Argentina. La política industrial apuntó entonces a impulsar algunas grandes empresas de capital nacional que produjeran insumos para otras industrias. Es la estrategia que se implementó a finales de los años sesenta y se mantuvo hasta 1975.

¿Qué resultados obtuvo esa estrategia?

Hubo una modernización muy fuerte de la industria, que ganó competitividad y logró exportar. En 1963 las Manufacturas de Origen Industrial representaban el 3% de las exportaciones; en 1974 alcanzaron el 25%. La economía argentina comenzó a funcionar mejor gracias a la combinación de la industria exportadora, la mecanización agrícola y la sustitución de importaciones. Ya no estábamos hablando del modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones tradicional, era algo más híbrido. Todo indicaba que el país se encaminaba a resolver la restricción externa. 

¿Qué falló?

En primer lugar, hubo un cambio en la economía mundial a partir de la crisis del petróleo de 1973. En muchos países desarrollados comenzó un proceso de desindustrialización. Acá, sin embargo, hubo un quiebre muy fuerte. Después del golpe de 1976 se implementaron políticas decididamente antiindustriales. La apertura comercial, el atraso del tipo de cambio y la financiarización de la economía afectaron toda la dinámica productiva de Argentina. 

¿Por qué se implementaron estas políticas?

Hay muchas variables a considerar, pero si tuviera que elegir una, diría que fue un intento de frenar al peronismo. Eliminar la base social que le daba sustento. La industrialización había generado cambios económicos y sociales que provocaron enormes tensiones políticas e institucionales. El golpe de Estado de 1955 fue una reacción a los cambios durante el primer peronismo. Lo que buscaba aquel golpe era eliminar al peronismo, pero no pudo. El Cordobazo es otro ejemplo de esa tensión derivada del avance de la industria y el sindicalismo. En Córdoba se había desarrollado una industria moderna con obreros muy bien pagos. El gobierno de [Juan Carlos] Onganía (1966-1970) tenía la idea de que si se resolvían los problemas económicos, se eliminarían los conflictos sociales: no iba a ser más necesario el peronismo. El fracaso de esa premisa terminó con el retorno de Perón al poder.

El tercer gobierno de Perón llevó al Rodrigazo, ¿cómo evaluás la política industrial de este periodo?¿

El tercer peronismo recogió las experiencias previas de industrialización y le puso su impronta propia, con una mayor presencia del Estado. El plan de [José Ber] Gelbard era apoyar a las empresas de capital nacional frente a las extranjeras. Pero llegó la crisis del petróleo y desnudó que la restricción externa nunca había desaparecido. El ciclo de stop and go se había atenuado, pero no resuelto del todo. Hasta ese momento la industria había crecido con fuerza, pero la crisis provocó una caída de los precios de exportación y un incremento de los de importación. Además había dificultades para colocar los productos en el mercado europeo. En este contexto se desencadena una crisis política mayúscula: muere Perón, el único capaz de arbitrar las tensiones sociales de aquel momento. La solución que encontró el peronismo entonces fue un ajuste fenomenal, que primero intentó Alfredo Gómez Moralez y fracasó, y concretó Celestino Rodrigo. Meses después del Rodrigazo vino el golpe de 1976 y ese fue el principio del fin de la era dorada de la industria argentina.


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