En la República Popular China el acceso a ciertos servicios, recursos y beneficios por parte de los ciudadanos está condicionado por un registro de hogares llamado Hukou, el cual agrupa a las personas por familias y los vincula con su lugar de nacimiento. Se prioriza así a aquellos que tienen registro en cada Hukou territorial controlando y ordenando de este modo las inmigraciones internas, sobre todo entre las pequeñas las grandes ciudades en un país con 1.412 miles de millones de habitantes.
Tomemos como ejemplo los beneficios que implican estar, o no, registrado en el hukou de Beijing:
- Compra de viviendas:Poseer un hukou de Beijing permite comprar viviendas comerciales o viviendas subsidiadas por el gobierno directamente. Aquellos sin hukou de Beijing deben pagar impuestos o cotizaciones de seguridad social por 5 años consecutivos en Beijing para poder comprar una vivienda comercial.
- Educación: Los titulares de un hukou de Beijing pueden optar por jardines infantiles públicos con tarifas más bajas, asistir a escuelas secundarias prestigiosas sin pagar matricula de no residentes o elección de escuela (no todas aceptan sin hukou). Además la competencia en los exámenes de ingreso a la universidad es relativamente menor. Quienes deseen inscribir hijos en educación primaria sin tener hukou de Beijing deben proporcionar pruebas de trabajo, domicilio real, permiso para vivir en Beijing y la libreta del hukou de toda la familia. Una vez presentada la documentación los jardines infantiles y escuelas secundarias deben verificarlos. Los jóvenes estudiantes que no sean residentes en Beijing no pueden participar en los exámenes de ingreso a la universidad en Beijing, es decir deben regresar a su lugar de origen de hukou para tomar los exámenes de ingreso a la universidad, lo que a menudo significa una competencia más feroz.
- Salud:Las personas con hukou de Beijing pueden obtener más recursos médicos gratuitos y un nivel de reembolso más alto; los no residentes en Beijing también pueden optar por hospitales públicos, pero con una mayor parte a cargo.
- Pensiones: Los estándares de pensiones de jubilación para quienes tienen hukou de Beijing son más altos; para quienes no tienen hukou de Beijing, deben haber pagado seguro de pensión en Beijing por al menos 15 años para disfrutar del trato de pensiones de Beijing.
- Compra de vehículos:Las personas con hukou de Beijing pueden participar directamente en la lotería de patentes de automóvil; los no residentes en Beijing necesitan proporcionar una prueba de 5 años consecutivos de pago de impuestos o seguridad social para participar en la lotería de patentes de automóvil.
Por todas estas razones el hukou de las grandes ciudades tiene un valor mucho mayor que el hukou de los pequeños pueblos, y al mismo tiempo es más difícil de obtener.
Un sistema milenario
El sistema Hukou en China se ha implementado durante más de tres mil años. Los registros más antiguos sobre el sistema Hukou revelan que su propósito era comprender la situación familiar, formar ejércitos, recaudar impuestos y granos, siendo una necesidad de la administración pública y una brújula para mantener el sistema de gobierno de un imperio agrícola. Desde los últimos años de la dinastía Qing, el gobierno comenzó a reformar modernamente el sistema Hukou, pero el efecto final fue decepcionante y China se convirtió en un país fragmentado donde ni siquiera se podía llevar a cabo el trabajo administrativo del registro y estadísticas de población. El gobierno de la República de China (1912-1949) trató de restaurar el control sobre la población, pero finalmente no pudo lograrlo. Con el establecimiento de la República Popular China (1949), el desafío seguía siendo vigente pues se trataba de una sociedad agrícola tradicional pobre y atrasada, y por otro, la brecha entre las zonas urbanas y rurales se ampliaba gradualmente.
Desde la fundación de la República Popular China, la gestión del sistema Hukou de nuestro país se puede dividir claramente en tres etapas principales:
La primera etapa (1949-1957), fue un breve pero valioso período de migración libre del Hukou. El artículo 5 del “Programa Común de la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino”, que funcionó como una constitución temporal adoptada el 29 de septiembre de 1949, incluía la migración libre como uno de los once derechos libres de los ciudadanos. El 16 de julio de 1951, el Ministerio de Seguridad Pública emitió el “Reglamento Provisional de la Gestión del Registro del Hukou Urbano”, con el objetivo de mantener el orden público, garantizar la seguridad y libertad de residencia y migración de la población. Este reglamento establecía que todos en las ciudades debían registrarse, siendo la primera vez que China formuló una regulación nacional unificada para la gestión del registro del Hukou urbano. El 20 de septiembre de 1954, la primera sesión de la Primera Asamblea Popular Nacional aprobó la primer “Constitución” de la República Popular China, cuyo artículo 90, párrafo 2, estipulaba claramente que “los ciudadanos de la República Popular China tienen libertad de residencia y migración”. El 10 de marzo de 1956, la primera conferencia nacional de trabajo sobre Hukou especificó claramente las tres tareas básicas de la gestión del registro del Hukou: “verificar la identidad del ciudadano, facilitar el ejercicio de derechos y el cumplimiento de obligaciones; recopilar cifras demográficas para el desarrollo económico, cultural y de defensa nacional del país; y detectar y prevenir actividades de contrarrevolucionarios y diversos criminales, colaborando estrechamente en la lucha”. La conferencia se esforzó por establecer un sistema de gestión del registro del Hukou relativamente sistemático en un cierto período. En resumen, durante los primeros 8 años desde la fundación de la RPC, la característica del sistema Hukou era que el Ministerio de Seguridad Pública estaba a cargo del registrar los Hukou urbano y rural, y durante este período la residencia y la migración de los ciudadanos eran libres, y sólo se requería realizar los trámites para las migraciones entrantes y salientes, sin imponer restricciones.
La segunda etapa (1958-1978), marcó un período de estrictas limitaciones en la migración de Hukou, especialmente restringiendo la migración de los campesinos hacia las ciudades. El 9 de enero de 1958, la 91ª reunión del Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional aprobó una orden presidencial firmada por Mao Zedong: los “Reglamentos de Registro del Hukou de la República Popular China”, que incluía siete categorías de registro de población como residencia permanente, temporal, nacimiento, muerte, salida, entrada y cambios. Esto restableció un estricto control del registro del Hukou y limitó legalmente el acceso de los campesinos a las ciudades, así como la movilidad entre las mismas. El 17 de abril de 1962, el Ministerio de Seguridad Pública emitió una “Notificación sobre el Tratamiento de la Migración del Hukou”, que estipulaba: “Debe controlarse estrictamente la migración del campo a la ciudad; la migración de la ciudad al campo debe ser permitida sin control; y la migración necesaria normal entre ciudades debe ser autorizada, pero con un control adecuado para aquellos que se trasladan de ciudades medianas y pequeñas a grandes ciudades, especialmente a Pekín, Shanghái, Tianjin, Wuhan y Guangzhou.” El 17 de enero de 1975, la primera sesión del cuarto Congreso Nacional del Pueblo históricamente eliminó el artículo de la Constitución que aseguraba la libertad de residencia y migración de los residentes de la República Popular China, lo que significó la pérdida de la garantía constitucional del derecho a la libre migración y residencia de los ciudadanos chinos. Desde entonces, se construyó un muro simbólico entre la ciudad y el campo, estableciendo un modelo económico dual de segregación urbano-rural.
La tercera etapa (desde 1979 hasta la actualidad) ha sido un período de reforma gradual del sistema Hukou, principalmente enfocado en la reforma del sistema Hukou de pequeñas ciudades y pueblos.
La Tercera Sesión Plenaria del XI Comité Central, celebrada en diciembre de 1978, señaló el comienzo de una nueva era de reformas y apertura, con una economía en auge, al mismo tiempo que expuso conflictos sin precedentes en la migración del Hukou entre zonas urbanas y rurales. La masiva migración de población entre el campo y la ciudad, y la poderosa “ola de trabajadores migrantes”, desafió significativamente la cerrada gestión del sistema Hukou existente. En este contexto, el estado comenzó a ajustar y reformar gradualmente el sistema Hukou. La pregunta clave de la reforma era cómo guiar de manera racional y ordenada la migración de la población rural hacia las ciudades y hacia sectores no agrícolas. Para abordar estas cuestiones, el estado llevó a cabo las siguientes reformas preliminares del sistema Hukou: (1) Permitir que los campesinos que se autoabastecían de comida [aún había tarjetas de racionamiento] se asentaran en las localidades. Con el rápido desarrollo de la producción y el intercambio de bienes en el campo, y la floreciente industria y comercio en las localidades, más y más campesinos se dirigieron hacia el trabajo y los negocios en los pueblos, lo que hizo necesario abordar el asentamiento de Hukou en ellos. (2) En octubre de 1984, el Consejo de Estado emitió la “Notificación sobre la Cuestión del Asentamiento de Hukou de Campesinos en las Localidades”, que estipulaba que aquellos campesinos y sus familias que trabajaban, hacían negocios o gestionaban servicios en las localidades y que contaban con un domicilio fijo, capacidad de gestión o trabajaban a largo plazo en unidades empresariales o instituciones de las localidades, podían registrarse como residentes permanentes y ser contabilizados como población no agrícola, siendo responsables de su propio abastecimiento de comida. Entre 1984 y 1990, un total de 5 millones de campesinos se asentaron en las ciudades con Hukou de autosuficiencia de comida. (3) En septiembre de 1985, el Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional promulgó el “Reglamento de la República Popular China sobre Tarjetas de Identidad para Residentes”, emitiendo tarjetas de identidad a todos, sin importar si vivían en zonas urbanas o rurales, facilitando así la movilidad de la población y la libre elección de trabajo y empleo.
Ante la intensa demanda nacional por una reforma del sistema Hukou, a finales de 1992, el Consejo de Estado estableció oficialmente un grupo para redactar documentos sobre la reforma de dicho sistema. En junio de 1993, tras una amplia investigación, el grupo redactó la “Decisión del Consejo de Estado sobre la Reforma del Sistema Hukou”, cuyo espíritu principal era realizar una reforma significativa del sistema Hukou vigente, eliminando la clasificación del Hukou urbano-rural según el consumo de comida comercializada y abolir el sistema de “transformación de Hukou rural en Hukou urbano”, estableciendo un sistema Hukou en tres tipos de registros: Hukou permanente, temporal y por afiliación (la residencia dependía en ser familiar de un residente). Se fundamentó el registro de la residencia, normativas de migración y residencia temporal, y centró en la gestión mediante la tarjeta de identidad para residentes y certificados de nacimiento para ciudadanos, formando un sistema integral de gestión del registro del Hukou. Este era un plan de reforma muy favorable, que respondía a las demandas de desarrollo de la época y reflejaba los deseos de la amplia mayoría de la población, pero por diversas razones no se implementó. En julio de 1997, el Consejo de Estado aprobó la propuesta del Ministerio de Seguridad Pública para un proyecto piloto de reforma del sistema Hukou en pequeñas ciudades, estableciendo que los habitantes rurales que cumplieran con ciertas condiciones podrían obtener un Hukou en las ciudades. El 13 de junio de 2000, el Comité Central del Partido Comunista de China y el Consejo de Estado emitieron la “Opinión sobre el Fomento del Desarrollo Saludable de las Pequeñas Ciudades”, que establecía que “desde el año 2000, los campesinos que posean un domicilio legal fijo, un empleo estable o una fuente de vida en las pequeñas ciudades, pueden cambiar al Hukou urbano si así lo desean, y deben disfrutar de los mismos derechos que los residentes urbanos en cuanto a la educación de sus hijos, el servicio militar, el empleo y otros aspectos, sin ser objeto de políticas discriminatorias.”
Logros y desafíos aún pendientes
El sistema Hukou en China, a pesar de sus controversias, tiene también un innegable significado positivo. Ha mantenido y fortalecido la centralización del poder en un estado multiétnico, ha preservado y estabilizado el orden social, ha fomentado la movilidad razonable de los talentos y ha promovido la transferencia ordenada del excedente de mano de obra rural, lo cual es significativamente positivo. Sin embargo, todavía está lejos de cumplir con las demandas de establecimiento de un sistema de economía de mercado socialista, y los campesinos han hecho grandes sacrificios por ello, lo cual necesita ser mejorado. La clasificación y cancelación de registros de población es también una gestión administrativa general, indispensable incluso en las sociedades modernas altamente desarrolladas. Por lo tanto, la reforma del sistema Hukou no implica su eliminación, sino más bien eliminar las partes del Hukou que no son apropiadas o humanas, relajar el control, respetar la Constitución, respetar los derechos humanos, tratar equitativamente a cada ciudadano en una sociedad regida por leyes. Actualizar este sistema para que sea apropiado para las características y desafíos de la sociedad China del siglo XXI, la cual es muy distinta a la década del 50 cuando fue diseñada.
Establecer un sistema Hukou adaptado al sistema de economía de mercado socialista requiere un proceso de exploración arduo. Como el ex primer ministro Wen Jiabao una vez expresó: “Un problema muy pequeño, multiplicado por 1.300 millones, se convierte en un gran problema.” La reforma del sistema Hukou en China implica muchos problemas y no se puede simplemente adoptar métodos de otros países. Sin embargo, con la creciente atención del país a la reforma del sistema Hukou en los últimos años, junto con el sólido apoyo al alivio de la pobreza rural y la considerable inversión para impulsar la revigorización de las zonas rurales, podemos creer que el objetivo final de la reforma del sistema Hukou en China debe ser restaurar y llevar a cabo la libertad de residencia y migración para los ciudadanos, logrando así la modernización de China.
Referencias:
张庆五：《户口迁移与流动人口论丛》，公安大学学报编辑部，1994年。
万川：《当代中国户籍制度改革的回顾与思考》，《中国人口科学》1999年第1期。
张英洪：《户籍制度的历史回溯与改革前瞻》，爱思想。
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