Solo haré algunos apuntes para la reflexión crítica. Antes que nada, una salvedad necesaria: en un país en el que el 40% de la población habita en el 1% del territorio, en el que en los 300 kilómetros que comprenden y entornan a ese espacio se produce y se concentra el 70% de todo, y que fenómenos semejantes de concentración y burocracia se producen en torno a las capitales o ciudades principales de las provincias —todo lo cual puede ser explicado pero excedería a esta nota—, hablar de nuestro sistema federal no deja de ser un eufemismo. Sin perjuicio de ello, estas son algunas breves referencias sobre las normas.
El artículo 1 de la Constitución Nacional dice: “Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal según lo establece la presente Constitución”. De este portal de la Constitución, que marca el rumbo para su inteligencia en la materia, subrayo dos conceptos. Primero, importa el sistema federal que establece la Constitución por encima de otros modelos teóricos que existen. Segundo, refiere a los tres sistemas sin comas, sin “y”, como una unidad sellada e indisoluble: representación, república, federalismo. De modo que, para nuestra Constitución, federalismo está imbricado con representación y república.
Esa trilogía indica, en síntesis, jurisdicciones concertadas en torno de lo sustancial, solidarias, integradas entre sí, con la Nación, con sus municipalidades y también de ellas mismas; gobiernos legítimamente representativos de la voluntad popular, libre y limpiamente formada; respeto de los bienes y recursos públicos como tales, no como propios.
Descentralización y federalismo
El federalismo es una de las formas para organizar el funcionamiento del poder dentro del espacio de una Nación. Forma menos descentralizada, por ejemplo, que la confederación de Estados, que adoptara la Constitución de EE UU —a la que la nuestra siguiera en tantas cosas, pero no en ésta—.
La mayoría de los países del mundo están organizados bajo formas unitarias, pero la mayoría de los de gran extensión lo están bajo formas federales. La mayoría de los países unitarios presentan diferentes grados de descentralización. Es decir, la descentralización sería la regla, la que de por sí impone altos grados de coordinación.
Entiendo que nuestra Constitución regula un federalismo bifásico: Nación y provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como jurisdicción asimilada a estas en el artículo 129. Las municipalidades deben ser regladas como sistema por las respectivas provincias, según el artículo 5 de la Constitución, sin perjuicio de su potestad, dentro de ese marco, de dictar sus normas y regirse por ellas, como lo define el artículo 123.
Que “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al gobierno federal”, como señala el artículo 121, ha de entenderse solo como una de las fórmulas posibles para asignar atribuciones, debiendo destacarse que la delegante es la Constitución, no las provincias, y que en 1853 éstas además eran 14. El resto eran, y fueron por un siglo, territorios nacionales. De modo que las nuevas nada pudieron delegar. Por lo tanto, no es admisible considerar al poder provincial la regla y al nacional la excepción. A ello concurren la amplitud de los poderes nacionales en el artículo 75, su ampliación por los “poderes implícitos” del inciso 32, así como la primacía nacional que consagra el artículo 31 de la Constitución..
El mandato de la unidad nacional
Todo sistema federal contiene en su seno fuerzas centrífugas, conscientes o no, y el gran desafío es reconocer, generar y fortalecer las fuerzas centrípetas —que también anidan en él— como la historia, las tradiciones, el lenguaje, los intereses que bien entendidos son convergentes.
Ese mandato por la unidad nacional se expresa en la Constitución Nacional desde el Preámbulo, en tanto quienes se reunieron para sancionarla fueron los representantes del pueblo de la Nación Argentina, por voluntad y elección de las provincias que lo componen. De modo que aquella antecedió a la Constitución.
El presidente Frondizi expresó esa idea en el discurso de asunción, el 1 de mayo de 1958: “El fortalecimiento de las bases concretas del régimen federal no debe hacernos olvidar que constituimos, como Nación, una unidad de destino. Ese sentido de unidad nacional debe prevalecer”.
Esta visión integradora de nuestro sistema federal, por lo demás, es la que se corresponde con las nuevas formas de las comunicaciones y de los negocios, que han dado un gran salto hacia la interjurisdiccionalidad.
Con una precisión que en este medio no haría falta: fortalecer la unidad nacional no impide denostar el centralismo, que es una deformación sobrevenida consecuencia de la falta de integración, el subdesarrollo, el atraso y la burocracia estatal. El centralismo que no solo ha copado el nivel nacional, sino los tres niveles del Estado.
Equilibrio y razonabilidad
Aunque burladas en los hechos, las anteriores son directivas constitucionales que impregnan la debida inteligencia de nuestro sistema federal. Algunos ejemplos:
- Se prohíben las aduanas interiores (artículos 9 a 12 de la Constitución). Solo las pueden existir aduanas nacionales (artículo 75, inciso 1), pero las alícuotas y las avaluaciones serán uniformes en todas ellas, evitando discriminaciones.
- El Congreso Nacional dicta los Códigos de fondo, asegurando la unidad del derecho sustantivo, sin perjuicio de los procedimientos provinciales para su aplicación (artículo 75, inciso 12 y artículo 126). De esta última podría prescindirse en estos tiempos, en tanto ya podrían sancionarse códigos procesales únicos.
- Regla el comercio interjurisdiccional internacional e interno (artículo 75, inciso 13), admitiendo el ejercicio de atribuciones locales que no lo interfieran, frustren, o impidan.
- Podrá dictar leyes de promoción que inhiban potestades locales, pero siempre que exista razonable proporción entre el fin perseguido y la medida adoptada (artículo 75, incisos 18 y 19).
- Las provincias podrán aplicar gravámenes sobre lugares y establecimientos de utilidad nacional siempre que no interfieran con su finalidad (artículo 75, inciso 30).
- La distribución de los fondos nacionales coparticipables debe hacerse conforme criterios objetivos y de modo que asegure el desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio del país (artículo 75, inciso 2, tercer párrafo).
La crisis del federalismo no es cuestión de normas
Como se ha visto, la causa del atraso de Argentina, de la deformación de su estructura federal en el diseño, no ha radicado en las normas jurídicas. Estas pueden acompañar los procesos históricos, estimularlos, afianzarlos, pero de ninguna manera los determinan por sí mismos. Ojalá se pudiera, por ley, “asegurar el desarrollo, la calidad de vida, y la igualdad de oportunidades de los argentinos en todo el territorio nacional”.
Ya señalaba Juan Bautista Alberdi —nuestro máximo jurista, en los albores de la Patria—, que los argentinos, y los latinoamericanos en general, somos palabreros, somos fetichistas de la ley, pensamos que el agregado de un inciso, de un artículo, de un párrafo, aún el dictado de una ley o la sanción de una reforma de la Constitución, modificará el curso de los hechos.
Es una evidencia que la superación de nuestro subdesarrollo estructural, de la falta de integración vertical y horizontal de nuestra economía y de nuestra sociedad, el avance hacia la ocupación de nuestro territorio, la generación de fuentes de trabajo de calidad, el estímulo de las inversiones nacionales y extranjeras en sectores dinámicos de la economía, la mejora y la extensión de la educación y de la salud, la superación de una pobreza lacerante, requieren de políticas acertadas, de la adecuada inserción en el mundo, y del respaldo social sostenido en el tiempo y en la dirección.
El mundo avanza y se transforma aceleradamente. Si ni siquiera hemos comprendido, y menos atendido, las prioridades de ayer, si seguimos enredados en minuciosidades de un presente solo nuestro, si no nos avenimos a leer con objetividad las tendencias, si nos sigue nublando el asistencialismo por parte de un Estado cada vez más inerte y encima tendencioso como única respuesta a las crisis, es obvio que no vamos por un camino socialmente apreciable.
En la cuestión tratada, retengamos una antigua expresión de la Corte como manda constitucional: “Una sola Nación para un solo Pueblo. Una unión indestructible de Estados indestructibles”. (1)
(1) S.A. Mataldi Simón Ltda c/ Provincia de Buenos Aires (Fallos 149:260). 28 de esptiembre de 1927
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