La crisis de la columna vertebral de la política exterior argentina

El recambio generacional de la dirigencia, la diplomacia y el empresariado de Brasil trastocó en los últimos años los pilares de la orientación industrialista, mercosureña y pro Argentina

Brasil
El presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, en su primera visita oficial a Argentina, en junio de 2019. / AFP

Desde la vuelta de la democracia, nuestro país se ha caracterizado por la diversidad de modelos políticos y económicos ensayados. Si bien ambos fenómenos se dieron siempre dentro del marco de la democracia representativa y de la economía de mercado, la variación que encontramos es muy significativa, con marcados quiebres. Hubo un eje que a pesar de los cambios de gobierno se ha mantenido hasta ahora constante. Es la columna vertebral de nuestra política exterior: la alianza con Brasil.

Pilares de la Alianza

Esta alianza se ha corporizado en dos instituciones: la ABACC y el Mercosur. La Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares es la menos conocida de las dos siglas, pero no por eso menos importante. En los años sesentas y setentas, Argentina y Brasil competían para lograr la construcción de un arma nuclear. La distensión comenzada a fines de los setentas fue poniendo fin a esta política y ya en democracia se fundó esta institución que garantiza el control cruzado entre ambos países para asegurar que no se utilice la energía nuclear con fines bélicos. Esta organización ha tenido un buen desempeño y cuenta con el reconocimiento del Organismo Internacional de la Energía Atómica.

El Mercosur, firmado en 1991 —como la ABACC—, buscó la conformación de un mercado común. Si bien contó con un éxito inicial, la idea del mercado común —que supone la libre circulación de bienes, servicios y factores de producción— quedó trunca. El resultado fue una unión aduanera —que ofrece la libre circulación de bienes entre los países y un arancel externo común— imperfecta, ya que su arancel externo se encuentra perforado. Es decir, no se cumple en todos los casos. Es así como, pese a sucesivos intentos de relanzamiento, el Mercosur se encuentra estancado hace ya más de 20 años.

Supuestos de la Alianza

Distintas son las motivaciones argentinas y brasileñas para haber forjado su alianza. Por el lado argentino, fue originado por el reconocimiento de que la competencia secular entre Brasilia y Buenos Aires no podía ser ganada. Esto se dio especialmente luego del espectacular crecimiento industrial brasileño de los sesentas y setentas: el llamado “milagro brasileño”. Es así como, sabiamente, Argentina abandonó dicha competencia y buscó un acercamiento al otrora rival, no solo para evitar un enfrentamiento que podría resultar sumamente costoso, sino también para que, aunando fuerzas con su vecino, poder aprovechar las ventajas de su economía en crecimiento.

Brasil, envalentonado por el éxito económico, buscó proyectar su poder no solo en la región, sino más allá, posando su mirada en África Occidental y Medio Oriente, al tiempo que buscó una mayor relevancia global. Es bajo esta lógica que la Argentina adquiere importancia: una Argentina aliada es condición para que Brasil pueda perseguir sus objetivos sin que nuestro país obstaculice en la región sus ambiciones.

Hubo también otros factores económicos y políticos que influyeron. La proliferación de esquemas de integración en otras partes del mundo, con su concomitante pérdida de mercados, aceleró la búsqueda de la integración económica entre Brasil y Argentina. Asimismo, y como recomendó la CEPAL por décadas, la integración regional ofrecía la oportunidad de conseguir la instalación de industrias de contenido tecnológico medio y alto. Estas industrias, vistas como vitales para el desarrollo, solo podían sobrevivir en las condiciones de mercados ampliados y protección de la competencia exterior que la integración regional ofrece.

Desde el aspecto político, la integración entre Argentina y Brasil suponía enterrar definitivamente la hipótesis de conflicto entre ellos. De tal forma, se le quitaba relevancia y poder a los militares en ambos países durante el crítico período de consolidación democrática en los años ochentas. Finalmente, a efectos de negociaciones multilaterales, una unión entre Brasil y Argentina fortalece su posición negociadora.

Por qué hoy la alianza está en peligro

Cambios a distintos niveles han sacudido los cimientos sobre los que descansa la alianza entre Brasil y Argentina. Para empezar, el Mercosur, que ha gozado de una gran sincronía en la orientación ideológica de sus países hoy se encuentra quebrado. Por un lado, Brasil, Uruguay y Paraguay buscan un bloque más flexible y abierto, en el que sus miembros puedan perseguir las ventajas del comercio internacional. Frente a esta postura aperturista, el actual gobierno argentino adoptó una postura más proteccionista. Esto supone introducir un elemento de tensión inédito en el bloque, tal como se corporizó en la amenaza, luego retirada, del abandono de las negociaciones externas del bloque. De haber persistido Argentina en su postura, nos deberíamos haber preguntado sobre la posibilidad de supervivencia misma del bloque.

Tal vez el cambio más importante en la alianza entre Argentina y Brasil se ha dado en el segundo país. Los pilares de la orientación industrialista, mercosureña y pro Argentina se han visto seriamente dañados en los últimos años. Para empezar, el recambio generacional ha hecho que las clases dirigentes del Brasil no hayan vivido la etapa de confrontación y acercamiento entre ambos países y por ello no sepan aquilatar la alianza alcanzada. Los diplomáticos que negociaron el Mercosur y la ABACC y que siguieron activamente el acercamiento entre los países, ya se encuentran retirados, al igual que los políticos que motorizaron dichos esfuerzos. La cancillería brasileña, históricamente desarrollista y mercosureña, ha sufrido estos últimos años los embates del gobierno Bolsonaro, quien reemplazó a gran parte del establishment de Itamaraty por adeptos a su ideología. Finalmente, las poderosas Confederación Nacional de la Industria (CNI) como la Federación de las Industrias del Estado de San Pablo (FIESP) han ido cambiando progresivamente su orientación en favor de la apertura pese al daño que al que expondrían a numerosas industrias brasileñas. El abandono de una postura proteccionista por otra aperturista cambia totalmente la lógica del juego al interior del Mercosur y así Brasil se une a la posición de Uruguay y Paraguay.

Finalmente, un dato global a tener en cuenta es el crecimiento de oportunidades de venta de productos primarios que se han abierto en el mundo durante los últimos lustros. Estas oportunidades en nuestra región han sido mejor aprovechadas por aquellos países recostados sobre el Pacífico, países más abiertos y con modelos de desarrollo orientados a la exportación de commodities. Este dato estructural es el que toman nota los países del Mercosur en el que los sectores de la minería y los agronegocios buscan flexibilizar el bloque para ampliar y profundizar sus mercados.

Reevaluación de la alianza con Brasil

La alianza entre Brasil y Argentina está pasando por un momento crítico. Más allá de las clarísimas diferencias entre los gobernantes de ambos países, existen factores estructurales que complican el panorama. Lo cierto es que, para enfrentar estos desafíos, una diplomacia cauta e inteligente está a la orden del día. Pero esto no es suficiente.

Como nación, debemos analizar en profundidad los beneficios y perjuicios que en el estado actual la relación tanto con Brasil como con el Mercosur reportan a los intereses nacionales. Nuestros socios en el Mercosur tienen hoy consensos nacionales sobre cómo quieren que funcione el bloque. Esto por supuesto opera en tándem con consensos también alcanzados sobre el modelo de desarrollo elegido por cada país. Dichos equilibrios, sean de nuestro agrado o no, impactan y condicionan los cursos de acción posibles de nuestro país. Es hora de que Argentina alcance también sólidos consensos sobre como elige desarrollarse e interactuar no solo con Brasil sino con otros actores relevantes del mundo.


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