Mercosur
Reunión de los presidentes Jair Bolsonaro y Luis Lacalle Pou en el Palacio del Planalto. / Adriano Machado (REUTERS)

Uruguay decidió avanzar en un Tratado de Libre Comercio con China. Es la mayor crisis del Mercosur desde su creación. El presidente Luis Lacalle Pou anunció el martes 7 de septiembre que China había aprobado oficialmente la propuesta promovida por Montevideo. No era una iniciativa nueva. El impulsor original había sido el socialista Tabaré Vásquez, antecesor de Lacalle Pou. Detrás de este proyecto no solo se alinean los intereses uruguayos y chinos, sino que cuenta con el respaldo de Jair Bolsonaro. El presidente brasileño es el principal interesado en forzar un cambio en la esencia del Mercosur. Sin ese apoyo Uruguay nunca lo hubiera intentado.

Bolsonaro tiene al bloque económico en la mira desde antes de ser presidente. “Precisamos librarnos de las amarras del Mercosur y partir hacia el bilateralismo. ¡Brasil tiene autonomía para comerciar con todo el mundo!”, tuiteó Bolsonaro en plena campaña de 2018. El mensaje de Bolsonaro evidencia la cuestión de fondo: la pugna entre un Mercosur orientado hacia el mercado regional o como una plataforma para exportar bienes y servicios al mundo. Es una disputa entre quienes apuestan por diversificar la economía de los países miembros con una estrategia basada en la protección de la industria y quienes consideran prioritaria una apertura comercial hacia otros países que potencie los sectores más competitivos.

La pugna entre proteccionistas y aperturistas genera tensiones en Brasil y Argentina, los dos países con mayor tejido industrial del bloque. En Uruguay, en cambio, hay un consenso interno. Tanto la centroizquierda del Frente Amplio como la centroderecha del Partido Nacional, hoy en el gobierno, coinciden en que el Tratado de Libre Comercio con China es el camino correcto.

Los fundamentos económicos

La irrupción de China en el comercio mundial a comienzos de siglo provocó un alza en los precios de los commodities y eso puso el Mercosur patas para arriba. China es actualmente el principal mercado exportador para Brasil y Uruguay y el segundo para Argentina, detrás del brasileño. Una segunda consecuencia fue la reprimarización de las economías de la región. 

En el caso de Uruguay el efecto se ve con claridad en el aumento del peso de la soja en la canasta exportadora entre 1998 y 2019. En el mismo periodo China pasó del quinto país de destino de los productos uruguayos a la primera posición y representa el 24,3% de las exportaciones del país.

Entre enero y agosto de 2021 las exportaciones de Uruguay a China totalizaron unos 1.568 millones de dólares, un aumento del 63% frente al mismo período de 2020. El cepo a las exportaciones de carne aplicado por Argentina ayudó, en parte, a lograr esos resultados. No es casual que del otro lado del Río de la Plata digan que Argentina es su mejor estrategia ganadera. Las principales exportaciones uruguayas son la carne bovina, la soja y la celulosa. El 79% de las exportaciones uruguayas que tienen a China como destino deben pagar aranceles debido a que no existe un tratado de libre comercio. Las exportaciones de Uruguay a China debieron pagar 184 millones de dólares en aranceles en 2019, según Uruguay XXI, la agencia estatal de promoción de exportaciones.

Una ruptura con el Mercosur 

Este es el contexto en el que Uruguay decide avanzar por cuenta propia y dejar a un lado las negociaciones en conjunto con sus socios del Mercosur. “Uruguay pasa de las palabras a la acción”, sentenció Lacalle Pou cuando anunció que China respaldaba la negociación bilateralmente de un tratado de libre comercio. Pero Uruguay no puede firmar acuerdos de este tipo, como lo establece el Tratado de Asunción. Los países miembros del Mercosur solo pueden negociar como parte del bloque y eso exige un consenso total, como el que se logró en el acuerdo con la Unión Europea.

Argentina expresó su oposición formal a un tratado de libre comercio con China y eso es suficiente para que la iniciativa no prospere. Por eso el anuncio de Lacalle Pou es tan polémico como provocativo. El Ministro de Desarrollo Productivo de Argentina, Matías Kulfas, planteó que Uruguay “puede hacer un acuerdo bilateral con China por afuera del Mercosur o puede seguir en el Mercosur. La normativa del Mercosur es muy clara. Los acuerdos se hacen bloque; no se hacen de manera bilateral”. La tensión va en aumento.

¿Qué podría hacer el gobierno argentino ante la violación de las normativas comunitarias? El especialista en derecho aduanero Alejandro Perotti explica que el país podría reclamar ante el Tribunal Permanente de Revisión del bloque. Aunque aclara que “no sería la mejor manera de resolverlo. Perotti señala que una mejor solución pasaría por la política. En ese sentido, la posición argentina tiene como aliado la poderosa Confederação Nacional da Indústria (CNI), la mayor central industrial de Brasil. “Con China, no hay contrapartida para el crecimiento de las exportaciones de bienes industrializados brasileños”, cuestiona el gerente de Políticas de Integración Nacional de la CNI, Fabrizio Sardelli Panzini.

Si Uruguay firmara el acuerdo con China, las exportaciones del resto de los miembros del Mercosur dejarán de tener preferencias arancelarias frente a las provenientes de China. La llegada de insumos chinos también repercutirá en la competitividad de los bienes uruguayos, lo que afectará el funcionamiento interno del Mercosur. El mayor impacto, sin embargo, sería que sentaría un precedente que Bolsonaro podría aprovechar.

La movida uruguaya es la primera carta de Bolsonaro y el ministro de economía brasileño, el ultraliberal Paulo Guedes. Partidarios de la apertura comercial, Guedes y Bolsonaro promueven la baja del arancel externo común y respaldan tácitamente a Uruguay en sus negociaciones con China. Es una forma de dar la batalla que no pueden dar fronteras adentro por las resistencias de los industriales, pero que, esperan, le abriría las puertas a futuro.

El momento para el anuncio de Lacallo Pou no es causal. Brasil ocupa este semestre la presidencia pro témpore del Mercosur y todavía no comenzó la campaña electoral para las presidenciales del año próximo, en las que se prevé que se enfrenten Bolsonaro con Lula da Silva. Un triunfo del Partido de los Trabajadores filmaría inmediatamente cualquier apoyo a las negociaciones con China. El presidente de Uruguay o entiende así cuando dice: “Hoy tenemos determinada posición de Brasil. No sé si va cambiar. Sé que la que tenemos hoy nos sirve a los intereses uruguayos en el caso de avanzar bilateralmente con China. Si nos sirve ahora, aprovechemos”.

La apuesta de Brasilia y Montevideo es forzar a que Argentina cambie de posición para que el Mercosur firme como bloque el acuerdo con China dentro del marco legal e institucional del bloque. Otro aspecto a resolver es la situación de Paraguay, que mantiene relaciones diplomáticas con Taiwán y no con Pekín.

La presión china para revertir lealtades es intensa. Al punto que, en plena crisis por el acceso a las vacunas contra el COVID-19, el Ministro de Relaciones Exteriores taiwanés, Joseph Wu, acusó a China de prometer a Paraguay millones de dosis como parte de una diplomacia de vacunas para persuadir a Asunción para que diera la espalda a Taipei. El intento fracasó. En abril de 2020, el Senado paraguayo rechazó un proyecto de la oposición que pretendía establecer relaciones diplomáticas con la República Popular de China para recibir apoyo de dicho país en la lucha contra el coronavirus. Para el pueblo paraguayo la alianza y amistad con Taiwán es uno de sus mayores orgullos. Ambas naciones se sienten identificadas por ser dos países pequeños que perseveran frente a la presión de vecinos más grandes y poderosos.

Los socios de Argentina en el Mercosur coinciden en que el modelo original con el que fue diseñado el Mercosur se volvió anacrónico. La propuesta de apertura comercial, sin embargo, entraña riesgos y pone en duda la estrategia de integración productiva de la región, que era la base para crear un mercado regional para diversificar la economía de los países miembros.

El acuerdo con la Unión Europea es un punto intermedio entre las posiciones aperturistas y proteccionistas. La UE ofrece un periodo de transición ordenada, clave para que el Mercosur incremente la productividad de los sectores más rezagados. Un tratado de libre comercio con China, en cambio, limitaría al bloque a un gran modelo agroexportador donde el desafío principal sería agregar valor y generar empleos para compensar una producción industrial que quedaría fuera de juego.


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