Francisco Corigliano es uno de los mayores especialistas en política exterior de Argentina. No es una celebridad ni un influencer ni sale en televisión, pero conoce como pocos la historia de las relaciones internacionales del país, en especial del vínculo con Estados Unidos. En este mundo tán volátil de 2020, Corigliano destaca que la política de exterior de Frondizi “tiene más vigencia que nunca”. El gobierno desarrollista tenía una visión del mundo despojada de facilismos y prejuicios ideológicos, por eso era “calibrada, prudente y flexible”, destaca el académico, que es doctor en Historia, máster en Relaciones Internacionales y Profesor en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación, FLACSO y las Universidades de Buenos Aires, San Andrés y Torcuato Di Tella. Entre sus publicaciones sobresale su colaboración en la serie Historia General de las Relaciones Exteriores de la República Argentina.
EL GOBIERNO DESARROLLISTA
¿Qué enseñanzas se pueden extraer de la política exterior de Frondizi para aplicar en el presente?
Primero, la importancia de contar con una visión estratégica del mundo. Frondizi y Frigerio percibieron la coexistencia pacífica como la antesala de un mundo en el que las grietas ideológicas entre capitalismo y comunismo eran menos importantes que las existentes entre desarrollo y subdesarrollo. Segundo, la relevancia de tener un equipo de política exterior en torno a esa visión del mundo y de un plan de acción. También de buscar posturas concertadas y acuerdos con los países de la región, con México y Brasil en la posición de abstención adoptada frente a la resolución de expulsión de Cuba en 1962, los acuerdos de Uruguayana con Brasil en 1961 o los pactos de los sesenta con Chile. Nuestro primer círculo prioritario de política exterior tiene que ser el vecindario cercano y la alianza con Brasil. Eso el gobierno de Frondizi lo comprendió perfectamente. Tercero, la importancia de tener un alto grado de flexibilidad ideológica.
¿En qué sentido era flexible?
Frondizi fue un nacionalista bastante rígido en su juventud respecto de la cuestión petrolera, pero tuvo la grandeza de escuchar a Frigerio y entender la importancia de la participación del capital extranjero en el área energética como paso clave para la autosuficiencia energética y el take off económico del país. Frigerio provenía de la izquierda, pero ello no le impidió entender que la participación del capital extranjero orientada no a áreas especulativas sino a la promoción de las industrias de bienes de capital promovía un nacionalismo de fines que dejaba mejor parada a la Argentina frente a lo que Frigerio percibía tempranamente como el inexorable avance de la globalización, tendencia que en aquel entonces no era tan evidente como lo es en estas últimas décadas, salvo para mentes lúcidas como la de Frigerio.
¿Qué rol jugaron los cancilleres de Frondizi?
La época de Frondizi fue una de las pocas durante la historia argentina donde hubo un proyecto integral de país. Es lo que llamo estrategia, por oposición a táctica de corto plazo. Frondizi entendía a la política exterior como una herramienta para intentar hacer realidad ese proyecto. Todos los cancilleres de ese gobierno respondían a una visión del mundo y del lugar que Argentina debía ocupar en el mismo.
¿Qué relevancia tuvo el acercamiento a Brasil en Uruguayana?
Creo que fue un hito importante, junto con el ABC de Perón, en el camino que nos llevó al Programa de Integración con Brasil durante el gobierno de Alfonsín y a la creación del Mercosur durante los de Menem. Frondizi y Janio Quadros tenían empatía de visiones: los dos tenían una visión desarrollista, los dos quisieron mediar en el conflicto entre EEUU y Cuba, los dos oponían a la visión de contención militar norteamericana para frenar la expansión izquierdista y guerrillera en la región una visión de contención a la amenaza comunista que la combatía con las armas del desarrollo, como la promoción del comercio y de inversiones, apoyo al costado económico de la Alianza para el Progreso, y no con las armas militares propuestas por la Casa Blanca y el Pentágono —los acuerdos en el marco del Military Assistance Program (MAP) entre el Pentágono y las Fuerzas Armadas latinoamericanas, el costado militar de la Alianza para el Progreso—.
¿Cuál fue la postura de Frondizi frente a la Alianza para el Progreso?
Frondizi esperaba que la Alianza para el Progreso lanzada por Kennedy fomentara económicamente el crecimiento de las industrias de bienes de capital —petrolera, química, siderúrgica, metalúrgica— en los países latinoamericanos. Se oponía al carácter asistencialista de la Alianza, que en su visión se limitaba al financiamiento de proyectos que muchas veces no se concretaban por ser recursos que quedaban en manos de intermediarios y no llegaban a los sectores productivos de la economía a los cuales debían dirigirse. El diplomático Carlos Ortiz de Rozas, que acompañó a Frondizi en su encuentro en Palm Beach (Florida) con Kennedy en diciembre de 1961, reproduce muy claramente la diferencia de óptica entre un Kennedy preocupado por contener al comunismo con una ayuda económica que se limitó a una asistencia financiera y no tuvo efectos multiplicadores en las economías de la región, y la postura desarrollista e industrialista de Frondizi.
¿Qué pasó en ese encuentro?
Frondizi le demostró a Kennedy su diferencia de opinión con respecto a la moción de condena de Cuba y con respecto al carácter asistencialista de la Alianza para el Progreso. Respecto de la primera cuestión, el entonces presidente argentino dijo a su par norteamericano, según Ortiz de Rozas: “Comparto su posición de que Cuba es un problema hemisférico y no sólo norteamericano. Estoy también totalmente de acuerdo en que es más serio para la América Latina que para Estados Unidos. Y precisamente por eso nos extraña y nos duele la forma en que los Estados Unidos conduce la cuestión. Nos enteramos por los diarios de la moción colombiana presentada en la OEA (las sanciones contra Castro y ruptura colectiva regional de relaciones con La Habana). Nos inquieta que Colombia haya dado este paso sin avisarnos, pero mucho más nos preocupa que EEUU, a pesar de considerar la situación cubana como un problema de todo el hemisferio, le haya dado de inmediato su apoyo sin consultar para nada a las naciones más importantes del hemisferio. (La convocatoria colombiana) va a consolidar aún más el aislamiento de Cuba y, en lugar de dar resultados favorables, va a determinar la total incorporación de este país a la esfera soviética, sin posibilidad de retorno a la comunidad americana”. En ese mismo encuentro, el Frondizi dijo sobre la Alianza para el Progreso: “Ustedes deben evitar hacer peronismo a escala americana. Cuando Perón llegó al poder, puso en marcha una política de justicia social consistente en distribuir entre los más necesitados las enormes sumas de dinero que la Argentina había acumulado durante los años de la guerra, mediante la inversión en obras eminentemente sociales, pero descuidó impulsar las obras de infraestructura. Una vez agotados los capitales, la Argentina seguía padeciendo el subdesarrollo de siempre. No hay que olvidar que el progreso económico trae aparejado el bienestar social y los dos combinados son la mejor garantía para la estabilidad político institucional”.
¿Cuál fue la posición de la administración Kennedy con respecto al programa desarrollista?
Frondizi tuvo un nivel de intercambio y de empatía con Kennedy que pocas veces ocurrió en la historia de las relaciones argentino estadounidenses. La empatía es una condición necesaria, pero no suficiente. Muchos actores estatales y privados inciden en la dinámica de una relación bilateral tan densa, compleja, y asimétrica. Los sectores nacionalistas argentinos, civiles y militares, no suelen entender que en una relación asimétrica es el país más débil el que tiene que hacer algunas concesiones iniciales para generar un clima de confianza que permita a mediano y largo plazo lograr los réditos económicos que se buscan de la interacción con EEUU. Y los sectores liberales piensan que las concesiones iniciales garantizan per se una relación fluida a corto plazo, cuando como ya dije ese objetivo es la resultante de un proceso lento, incremental y cuidadosamente calculado de construcción paulatina de confianza. A decir verdad, la administración Kennedy no brindó a Frondizi todo el nivel de ayuda que éste último esperaba porque era una administración que tenía que demostrar dureza anticomunista en los frentes interno y externo y la política exterior del gobierno de Frondizi era demasiado sofisticada y flexible en un contexto de Guerra Fría incrementado por la emergencia de la Revolución Cubana en 1959.
¿En qué sentido era sofisticada?
El encuentro entre Frondizi y el Che Guevara era un paso indigerible para los anticomunistas argentinos y norteamericanos. El deseo de Frondizi de ser un mediador entre Washington y La Habana para obtener eventuales réditos políticos y económicos era una apuesta demasiado audaz en un contexto externo e interno caracterizado por la existencia de grietas ideológicas: capitalismo versus comunismo, castrismo versus anticastrismo, peronismo versus antiperonismo. Frondizi y Frigerio buscaron superar grietas y antinomias, pero ni el contexto externo ni el interno fueron ventanas de oportunidad para este objetivo muy adelantado a su tiempo.
¿Qué análisis hacés de la cuestión cubana y la posición argentina en la conferencia de Punta del Este?
En su encuentro con Kennedy en Palm Beach, Frondizi le dijo con meridiana claridad que la adopción de una postura dura en la cuestión cubana solo iba a fortalecer al régimen castrista y contribuir a la fragmentación regional e interna por la acción de grietas ideológicas entre los partidarios de Castro y sus opositores. El tiempo le dio la razón. La posición argentina en Punta del Este buscó evitar ese resultado, sin éxito aunque con el respaldo de dos referentes regionales de peso como México y Brasil. Los militares obligaron al gobierno desarrollista a cambiar su postura en relación a la cuestión cubana, de la abstención a la ruptura de relaciones diplomáticas con La Habana. Frondizi hizo ese cambio táctico, pero el final de su gobierno, condicionado por los planteos militares, ya era irreversible.
¿Considerás que Frondizi actuó por cuenta propia y sobrevaluando su papel al recibir a Guevara?
Argentina tiene un sistema presidencialista, el presidente tiene un mayor margen de maniobra en política exterior y Frondizi tenía un nivel intelectual muy por encima de la media. Probablemente, como les pasa a muchos presidentes argentinos, y al ser consciente del alto grado de empatía que generaba en líderes de gobierno extranjeros, Frondizi haya sobrevaluado las chances de que su encuentro con Guevara permitiera abrir un canal de diálogo entre Washington y La Habana que le permitiese a la Argentina obtener respaldo político y económico de la administración Kennedy. Actuó por cuenta propia sin tomar en cuenta que Kennedy era un presidente joven, demócrata, acosado por el establishment militar y por los Republicanos. En ese contexto tan embrolloso, difícilmente hubiese podido aceptar un acercamiento con el régimen de Castro, por el que sintió una obsesión. Herring dice que el mismo día en que Kennedy fue asesinado en Dallas, una aguja hipodérmica con veneno escondida en una lapicera regalada a Castro apareció en su despacho. Asimismo, es por todos conocido el lanzamiento por la CIA de la Operación Mangosta destinada a asesinar a Castro. Fidel Castro fue un desafío para un presidente joven, deseoso de mostrar dinamismo para diferenciarse de su antecesor el republicano Eisenhower, acosado por los republicanos y por los militares. Kennedy era visto por los anticomunistas internos con desconfianza y por el líder soviético Kruschev como un presidente de una enorme inteligencia, pero inexperto.
GEOPOLITICA EN UN MUNDO EN TRANSICIÓN
En un mundo de creciente competencia entre EEUU y China, ¿qué postura debe adoptar Argentina para potenciar el desarrollo económico?
La política exterior argentina debería seguir las propuestas trazadas por el liberalismo alberdiano: la multiplicación de las articulaciones económicas regionales y extrarregionales para no depender excesivamente de Washington, Beijing o cualquier Estado. Es decir, la búsqueda del máximo de margen de maniobra a través del multilateralismo y la alianza con los países vecinos. Debe adoptar una política exterior flexible, adaptativa y no condicionada por prejuicios ideológicos en una realidad internacional tan compleja, volátil y cambiante como la del siglo XXI.
¿Con qué países debería fortalecer los vínculos?
Argentina debería cultivar los vínculos con economías complementarias que pueden ser claves para su desarrollo económico, como Rusia, las petromonarquías del Golfo Pérsico o los países del sudeste asiático.
¿Qué rol debería jugar la alianza con Brasil?
La alianza con Brasil es crucial. Brasil es el motor económico del Mercosur y la alianza argentino-brasileña le otorga ayer grado de densidad y de peso específico a nuestras acciones externas. Habría que fortalecerla con la suma de Chile y Uruguay. El Cono Sur debería funcionar como un bloque desde donde Argentina en tándem con sus vecinos haga oír su voz. Con los países de la región hay temas de agenda en común, por la posibilidad de incrementar la interconexión física entre los océanos Atlántico y Pacífico. Un paso muy prometedor en esa dirección es el corredor bioceánico Agua Negra, iniciado por los gobiernos de Carlos Menem, continuado por Cristina Fernández y Mauricio Macri y que espero Alberto Fernández continúe. Soy optimista porque detrás de este corredor está el peso de los gobiernos provinciales argentinos, de las regiones chilenas y de los estados brasileños.
Carlos Escudé considera que Argentina sufrió cierto aislamiento internacional por no haberse aliado a EEUU en la Segunda Guerra Mundial. ¿Compartís este diagnóstico?
Estoy completamente de acuerdo con Escudé. La política exterior argentina suele cometer dos pecados: no saber ubicarse en contextos de crisis sistémica y pretender réditos rápidos cuando reemplaza el desafío a las grandes potencias por el alineamiento con ellas. Los frutos de medidas generadoras de confianza externa e interna nunca llegan rápidamente: las inversiones y la apertura de mercados son la resultante de medidas sostenidas en el tiempo que trascienden largamente el cambio de gobiernos. Es mucho más fácil destruir confianza que construirla. La única opción viable es la construcción de una política pública interna y exterior de Estado como producto del consenso de las distintas clases dirigentes, política, empresarial, sindical, educativa, científica, tecnológica y religiosa. Se necesita un consenso que deponga egoísmos y sectarismos de corto plazo, que destierre las grietas ideológicas y reemplace la cultura de la enemistad por la cultura de la negociación y el consenso.
¿Qué enseñanzas para enfrentar la actual coyuntura podemos extraer del accionar argentino durante las Guerras Mundiales y la Guerra Fría?
Primero, la importancia de moverse en el mundo sin atarse a prejuicios ideológicos. Otra es la importancia de no sobredimensionar la capacidad de maniobra: Argentina es un país periférico, necesitado de capitales, cuyo desarrollo depende excesivamente de variables externas que no maneja el gobierno, como el precio internacional de las materias primas y la disponibilidad de capital externo. Una tercera enseñanza es que la adopción de medidas de política exterior y de política económica para generar credibilidad es un buen primer paso, pero no garantiza per se el cambio de percepción de los actores a corto plazo. Las medidas de incremento de confianza deben ser una política de Estado y mantenerse más allá del cambio de signo político para generar el efecto deseado.
¿Qué condiciones se deben dar para lograr consensos en política exterior que trasciendan a los gobiernos de turno?
Tiene que haber un cambio cultural generado a partir de las actitudes constructivas de cada uno de nosotros, aunque las clases dirigentes tendrían que dar el primer paso. Como decía el historiador francés de los Annales Fernand Braudel, los cambios culturales son más lentos que los socioeconómicos y políticos, incluso que los geográficos, pero son necesarios para construir políticas de Estado. La tarea no es nada sencilla, pero tampoco es imposible.
¿En qué falla el establishment argentino cuando piensa la política exterior?
Creo que muchos los que formulan y ejecutan la política exterior tienen concepciones con categorías ideológicas propias de la Guerra Fría. Tendrían que tomar en cuenta la frase del líder comunista chino Deng Xiaoping, varias veces purgado por el propio Mao Tse Tung, quien al encabezar el proceso de reformas decía: “No importa que un gato sea blanco o negro, mientras pueda cazar ratones es un buen gato”.
¿Qué significa el concepto de realismo periférico y por qué puede ser útil para pensar la política exterior argentina?
El realismo periférico señala una advertencia muy inteligente: la libertad de maniobra de un país no es ilimitada como supone la autonomía puigiana. Hay que saber invertir en autonomía a largo plazo y tener un bajo perfil en el corto y medio plazo. Es el camino que adoptó China en la década de 1990, por eso se concentró en el crecimiento económico y no en desafiar política y estratégicamente a Estados Unidos. Esto le permitió acumular poder y margen de maniobra y pasar de ser un país periférico a convertirse en uno de los grandes poderes en persistente ascenso.
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