Argentina atraviesa desde mediados de los setenta un periodo de alta inestabilidad macroeconómica. El resultado son 45 años de descapitalización permanente. Esta es la base del subdesarrollo del país y condiciona toda posibilidad real de un desarrollo en el futuro. Los fondos anticíclicos son una herramienta útil para estabilizar la economía y capitalizarla. Aunque hay casos exitosos en el resto del mundo, es una política poco debatida en Argentina.
El concepto es simple: ahorrar en las épocas de vacas gordas para poder aumentar el gasto público en las de vacas flacas. Cuando la economía se contrae, el fondo anticíclico se activa, amortigua la caída y acelera la recuperación.
Este tipo de mecanismos son especialmente adecuados para economías como la argentina. El país es considerado un caso testigo del síndrome holandés o de la maldición de los recursos naturales. El fenómeno es característico de los países con alta incidencia de los recursos naturales en el PBI, ya sea por la explotación minera, la hidrocarburífera o la agropecuaria. La alta dependencia de los commodities expone la economía a los efectos de las fluctuaciones de los precios internacionales. En el auge, la economía crece y aumenta el ingreso de divisas, lo que provoca el retraso del tipo de cambio y la pérdida de competitividad industrial. El efecto de esta maldición es la primarización de la matriz productiva. Cuando los precios bajan, la economía se retrae y el tipo de cambio tiende a subir, pero la industria no se recupera tan rápido.
Los fondos anticíclicos se diseñan para mitigar la volatilidad de los precios internacionales y su efecto en la estructura productiva. Ofrecen mayor previsibilidad al conjunto de la economía y crean un marco institucional bien diagramado para la explotación sustentable de los recursos naturales, lo que permite el incremento de la tasa de capitalización.
Ejemplos internacionales
Chile es el caso de éxito más cercano. Creó el 6 de marzo de 2007 el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), que es reemplazante del antiguo Fondo de Estabilización de los Ingresos del Cobre. Este fondo está destinado al financiamiento de déficits fiscales eventuales y al pago de las amortizaciones de la deuda pública. Durante la crisis financiera internacional de 2009, el gobierno de Michelle Bachelet retiró 9.000 millones de dólares para contener los efectos de la recesión. El fondo contribuye, además, a atemperar la volatilidad de los ingresos fiscales que provienen de los impuestos sobre el cobre.
Un ejemplo emblemático es el de Noruega. El país nórdico creó en 1990 el Fondo Gubernamental del Petróleo, el mayor fondo soberano del mundo, con más de un billón de euros de patrimonio. El fondo tiene como propósito manejar los ingresos provenientes del sector petrolero en forma coherente con los objetivos de largo plazo de la política económica. Es gestionado muy eficientemente por el Norges Bank Investment Management (NBIM), bajo la batuta de su consejero delegado, Yngve Slyngstad, la rentabilidad anual media fue del 8% en los últimos años. Este rendimiento permite que el capital se acumule y se acumule, año tras año.
Solo un tercio de los ingresos del fondo corresponde actualmente a los recursos petroleros. Los dos tercios restantes provienen de la revalorización de las inversiones del fondo, lo que a la larga otorga fortaleza y estabilidad de la corona noruega frente a otras divisas. Los gestores han logrado capitalizar el fondo por más de 600.000 millones desde su creación gracias a las buenas inversiones.
Las economías de Chile y Noruega comparten rasgos en común. Son los que justifican la creación de un fondo anticíclico. Ambas tienen un producto básico con alta participación en sus exportaciones y el Estado es un propietario importante de este recurso estratégico. El estado noruego recibió en la última década aproximadamente el 30% de sus ingresos de la actividad petrolera y acaparó cerca del 60% de la producción del sector.
Antecedentes nacionales
Argentina cuenta una herramienta interesante, el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), que depende de la ANSES. No es un fondo anticíclico porque tiene una afectación específica: respaldar el sistema de jubilaciones y pensiones. Fue creado por el decreto 897 del 13 de julio de 2007.
El valor en dólares del FGS aumentó en 2020 un 23% y alcanzó los 42.000 millones de dólares. La cartera de inversiones está compuesta por títulos públicos, acciones de sociedades anónimas, plazos fijos, obligaciones negociables, fondos comunes de inversión, fideicomisos financieros, cédulas hipotecarias y préstamos a provincias y beneficiarios del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).
Otro antecedente es el fondo anticíclico creado en 2005 por la ley 25.152. Fue una propuesta del entonces ministro de Economía Roberto Lavagna y tenía como objetivo acumular el excedente fiscal. El fondo dejó de tener sentido después de 2008: fue el último año año con superávit en las cuentas públicas.
Durante el gobierno de Carlos Menem existió un proyecto para la creación de un fondo antíciclico, pero nunca llegó a concretarse.
Propuesta
Argentina reúne las condiciones recomendables para crear fondos anticíclicos. La más importante es la matriz productiva con fuerte dependencia del precio de los commodities. Al igual que Chile y Noruega.
Una propuesta evidente es la creación del fondo financiado con las retenciones a la soja. Esta herramienta, bien administrada, tiene el potencial para terminar con las corridas cambiarias violentas que se producen casi todos los años. Se puede generar una red que otorgue créditos hipotecarios a millones de personas, o también desarrollar nuestro insignificante mercado de capitales y crear así un vehículo de ahorro para cientos de miles de personas de clase media que hoy no saben qué hacer con el excedente de pesos.
Las provincias pueden generar sus propios fondos subnacionales para financiar obras de infraestructura, mejorar la productividad en sus territorios y generar las condiciones para atraer capital privado hacia el interior.
Para los sectores minero y energético, puede crearse un fondo específico para la transición hacia sustentabilidad. Con impuestos cobrados en función de las emisiones de gases de efecto invernadero pueden financiarse proyectos de transformación a modos de producción basados en recursos renovables y con menor impacto ambiental.
El país enfrenta una larga crisis de descapitalización, a la que en 2020 se sumó un shock de corto plazo por la pandemia de COVID-19 y un desafío estructural como el cambio climático. En estas circunstancias, Argentina no puede darse el lujo de liquidar sus stocks de capital. Necesita una política inteligente para comenzar una recuperación rápida y un desarrollo acelerado.
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