Por Nicolás Bernabé y Natalí Pavioni.
El federalismo es una bandera levantada por todos los partidos, pero es más discursiva que real. En las últimas décadas, con excepciones momentáneas y aisladas, los cambios económicos, normativos y tributarios perjudicaron a las provincias. Ya sea por asignaciones específicas, por derechos de exportación e importación o por impuestos nuevos que no se transferían a las provincias, la proporción de recursos coparticipables perdió peso con relación a la masa total de la recaudación tributaria nacional. El resultado fue el incremento de las brechas de desarrollo entre las provincias y un aumento de la concentración de la población en el AMBA.
Esto no tiene por qué ser así y es el resultado de una dinámica que necesita un cambio urgente y profundo. Modificar el sistema de coparticipación federal de impuestos, sin embargo, es difícil porque afectan intereses muy sensibles, como el reparto de recursos entre el Estado Nacional y las provincias (distribución primaria) y el porcentaje que corresponde a cada una de ellas (distribución secundaria).
La ley de coparticipación (23.548/88) establece que el monto a distribuir a las provincias no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales. También consagra los principios de automaticidad de la coparticipación, el de solidaridad, el de equidad y el de funcionalidad. Estos son los pilares que sustentan el sistema.
El primer problema es cómo determinar la masa coparticipable. Es muy complejo porque el cálculo está atravesado por lo que la Comisión Federal de Impuestos denomina “laberintos”. Entre los laberintos se destacan el fondo de aportes al Tesoro Nacional (1% de masa coparticipable), que administra el Ministerio del Interior para emergencias y ayuda fiscal a las provincias; las transferencias a provincias que son compensadas por porcentajes especiales ante distribuciones menores en el pasado; la presencia de distritos que no eran autónomos hasta la reforma de la constitución y ahora lo son, como la Ciudad de Buenos Aires y Tierra del Fuego.
La distribución primaria, a pesar de todo, es la discusión más fácil. Una vez resuelto ese punto corresponde pensar en una distribución secundaria que permita el desarrollo de todas las provincias. ¿Con qué criterio debería realizarse esta distribución? La ley 20.221 (derogada y precedente a la ley 23.548) definía los parámetros de distribución entre las provincias. El reparto consistía en un 65% proporcional a la población, un 25% proporcional a la brecha per cápita con respecto al área más desarrollada del país y un 10% proporcional a la dispersión de la población. Con este esquema, las provincias con mayor población eran las más beneficiadas, pero también había variables que contemplaban mejoras en la integración.
En efecto, la distribución por brecha de desarrollo se dividía en calidad de la vivienda, grado de educación y automóviles por habitante. Los parámetros mencionados para distribuir una proporción de los recursos no son los que deberían utilizarse en la actualidad, pero son desafíos para actualizar. La propuesta es repensar indicadores de desarrollo.
Un nuevo federalismo para un nuevo país
El punto de partida para rediseñar la distribución secundaria es definir indicadores de educación, infraestructura y salud. En educación tiene que considerarse tanto la calidad, que puede medirse a través de las pruebas que evalúan la enseñanza, como la tasa de abandono. En infraestructura se deben tener en cuenta el acceso a agua potable, la calidad de vivienda y el acceso a Internet. En salud, es importante poner el foco en la cantidad de efectores y el capital humano (médicos y personal sanitario) por población. Todos estos indicadores generarán un sistema distributivo automático con énfasis en cerrar las brechas educativas, de infraestructura y de salud.
La propuesta es distribuir el 45% de los recursos que corresponden a las provincias en función de los indicadores de brecha de desarrollo y el 55% restante en función del Producto Bruto Geográfico total y per cápita. La automaticidad y la proporción contributiva de la coparticipación previene de conflictos que tuvo la provincia de Buenos Aires y, actualmente la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a lo largo de estos últimos años.
Con respecto a la distribución primaria, un sistema equilibrado debe garantizar un 50% para las provincias y un 45% para Nación. Con esa distribución puede mantenerse el 1% actual para fondos de adelanto del tesoro nacional; establecer un 2% directo a ANSES; agregar 0,5% para un fondo de desarrollo regional de transformación productiva (0,25% en un fondo fiduciario de infraestructura nacional y 0,25% en un fondo de garantía para MiPymes); y otro 0,5% para el fondo del conurbano. Proponemos que el 1% restante se destine a un fondo vinculado a los objetivos para el desarrollo, que se distribuya de forma anual entre las provincias que cumplan con mejorar los indicadores de brecha de desarrollo. Si una provincia no cumple, los recursos correspondientes a esa provincia deben transferirse a Nación para aplicarlo en programas u obras que para reducir la brecha de desarrollo a nivel federal.
La necesidad de un acuerdo amplio
La reforma constitucional del año 1994, en el inciso 2 del artículo 75, creó un nuevo sistema de coparticipación fiscal que requiere acuerdos entre la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La carta magna preveía que estos acuerdos fueran establecidos antes de 1996 a través de una ley convenio que debía ser sancionada por el Congreso con mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara y aprobada luego por todas las legislaturas provinciales. Esto nunca ocurrió, en parte debido a que exige la construcción de consensos muy amplios.
Para avanzar en la sanción de una ley convenio se debe alcanzar un gran acuerdo político que permita conformar las mayorías constitucionalmente establecidas. Vale destacar la relevancia del federalismo en cualquier programa de desarrollo genuinamente nacional, que busque integrar toda la geografía del país. En este sentido, no hay incompatibilidad entre la voluntad de la nación y de las provincias. El desafío es construir un consenso con base en el sentido profundo del federalismo desde el lado de la integración.
Para impulsar el desarrollo y la integración se debe realizar un diagnóstico de la situación nacional y provincial. Una de las tareas es relevar las brechas de desarrollo en cada jurisdicción y contemplar los factores contributivos para que acompañen todas las provincias un proceso de desarrollo pujante. El objetivo superior es que haya cada vez menos brecha de oportunidades entre las personas que nazca en los diferentes puntos de nuestro país.
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